关于集体使用权流转(一)
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1集体土地使用权流转的原因
1.1 工业化、城市化是农村集体土地流转的外在推力
1.2 土地利用收益分配机制不合理是集体土地使用权流转的内在动力
2集体土地使用权流转的形式、现行规定的缺陷及存在的问题
2.1农村集体土地使用权流转的形式
2.2 集体土地使用权流转现行规定的缺陷
2.2.1 集体土地所有权主体不明确，集体土地使用权无法得到保护
2.2.2 集体土地使用权的法律属性不利于稳定农业和农村经济的发展
2.2.3 农村集体土地使用权流转中的问题
3完善农村集体土地使用权流转法律的对策及措施
3.1明晰所有权，稳定承包权，强化使用权
3.2完善集体土地使用权有偿使用制度
3.3推动农村土地使用权流转的对策措施
论文摘要
随着人口的膨胀和生产的无限扩展，土地资源的相对稀缺性越来越明显，土地利用与生态环境质量间的关系一直是人们关注的问题，而生态环境的良性循环，又依赖着在土地利用中与之相关的法律作为保障。近年来，随着农业和农村经济的发展，特别是农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，农村集体土地使用权流转在我市速度明显加快，规模不断扩大。农村集体土地使用权的流转推动了农业产业结构的调整，促进了农民收入的增长，多渠道增加了农业资金投入，发展了土地的适度规模经营。农村集体土地使用权流转在我国总体上仍然处于起步阶段，因此，如何引导、完善、规范农村集体土地使用权的合理流转，是当前摆在我们面前的重大课题。
对集体土地使用权流转进行法律规制，对于规范集体土地流转，实现集体土地的合理利用、持续利用，保护我国国土资源和生态环境具有深远意义。
本文对集体土地使用权流转的原因、形式、流转中现行规定的缺陷及存在的问题详细的了解调查，针对农村土地使用权流转中存在的认识不统一、政策不完善、机制不健全、合同不科学、流转不规范、农民的合法权益缺乏有效保障等问题，提出了具体的对策措施。
关键词：集体土地 土地使用权流转 现行规定
1集体土地使用权流转的原因
1.1 工业化、城市化是农村集体土地流转的外在推力
工业的持续、稳定、快速发展，需要相应规模的土地作支撑。农村，尤其是城乡结合部受城市发展和农村工业化、城市化发展的冲击，农用土地变为建设用地的欲望增强。一方面大量的企业发展，加大了建设用地的需求，使城镇向外扩张的速度加快；另一方面也带动了城市第三产业的快速发展，进一步加剧了建设用地需求。
1.2 土地利用收益分配机制不合理是集体土地使用权流转的内在动力
市场经济体制下，任何经营行为首先考虑的是经济利益问题，农民在集体土地上从种植一般农产品到种莱，从种菜到建设大量的厂房、私宅，集体土地由合法到违法利用，可以说根源就在土地收益的差异。农民通过农用土地使用权的流转实现规模效益，或通过农业用地结构调整改变原农用土地的用途，成为提高农业用地效益的必然途径。
另一方面，随着工业化程度越来越高，基础设施建设需要投入大量资金，仅靠镇级财政收入或有限的国有土地收益返还，来完善乡镇的公共设施，对镇级政府来说有相当大的困难。国家建设征用土地时，农民集体土地的补偿办法是根据年产值核算，而不是按地价补偿，补偿标准低，农民看到了土地流转的巨额利益，不愿意由国家征地。因此，土地利用收益不合理的分配机制，促使乡镇和农民个人希望通过集体土地使用权的流转获得高额回报。
2集体土地使用权流转的形式、现行规定的缺陷及存在的问题
2.1农村集体土地使用权流转的形式
农用土地使用权流转的形式主要有转让、转包、互换、入股 、“四荒”使用权拍卖(租赁) 。集体非农建设用地流转的形式主要有出租土地使用权、直接转让土地使用权、土地入股、合营、其他形式。
2.2 集体土地使用权流转现行规定的缺陷
2.2.1 集体土地所有权主体不明确，集体土地使用权无法得到保护
我国(宪法》第10条和《土地管理法》第8条都明确了农村集体所有土地的范围为：一是农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的外，属于集体所有。二是宅基地和自留地、自留山。《土地管理法》第10条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”这虽然从法律上肯定了目前我国农村土地产权的“三级所有，组为基础”的现状，但集体土地所有权行使的主体代表是含混不清的。
近年来，我国学术界对集体所有权问题始终存在着不同意见。更有学者的观点认为，集体所有权其实是不存在的，现有的集体所有权其实就是国家所有权。有学者认为“国家依然是土地的真正所有者，乡村集体只是最低一级的代理人”。①
2.2.2 集体土地使用权的法律属性不利于稳定农业和农村经济的发展
根据我国(土地管理法)第2条、第9条、第10条和第63条等有关规定，集体土地使用权是一种用益物权和限制物权。
用益物权 集体土地使用权是由集体土地所有权派生出的一种用益物权，是所有人或所有人以外的民事主体享有的对集体土地进行占有、使用、收益的权利。在我国国有土地使用权可以转让、出租、抵押和用于投资。村民拥有的集体土地使用权可以依法继承。土地有偿使用制度的改革在城市已取得了令人瞩目的成绩，而农村集体土地使用权流转法律迟迟不能出台，而现实中集体土地使用权流转的隐形市场存在早已是公开的秘密，客观上要求加快这部分法律的立法工作，促进社会和经济的发展。
限制物权 集体土地所有权的团体性、法人性和社区性，以及国家为稳定农村土地而采取的保护政策，并将集体土地使用权作为农民生存和发展的基本保障，决定了集体土地使用权的主体主要为集体组织的成员。在绝大多数情况下，拥有村民权是取得集体土地使用权的必要条件。这种主体资格的限制虽有利于农村承包地的稳定，但在一定程度上也限制了集体土地使用权的流转。(村民委员会组织法》的执行，村级民主的建设和村民组织职权的有效行使，保证了村民内部土地适当调整的可能和合理，但同时也排斥了外部介入的可能性。国家实行土地用途管制制度，以及对不同种类的集体土地使用权在设置上的差异，在使用权能、处分权能上的不同限制，同样影响着集体土地使用权的流转，也说明土地使用权是一种限制物权。
2.2.3农村集体土地使用权流转中的问题
(1)认识不统一，政策不完善。
实践证明，认识问题是目前制约农村土地使用权流转的首要问题。一方面，农民具有很强的恋地情结。由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将承包土地的使用权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地，当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至干脆撂荒，也不愿意放弃土地使用权，让其流转，相当部分农民把土地作为在其他行业混不下去时的一种退路。另一方面，一些干部对土地使用权流转的必要性认识不足，不支持，不引导，听其自然；规范工作缺乏主动性、超前性，缺乏必要的行政引导。政策法规不健全，不完善、不配套，无章可循，导致一些地方出现政策违规现象。个别地方为了所谓的招商引资，置党和国家的承包土地一定30年不变的政策不顾，擅自延长承包期，耕地租包期有的长达50年、70年。
(2) 机制不健全，土地使用权流转中自发性和强制性现象同时存在虽然农村土地使用权流转已成为农村经济发展中的一种普遍现象，但土地流转无论有形还是无形市场都尚未形成，转出、转入之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更大的范围和更高的层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，也不是通过市场机制形成，在许多地方都还没有与土地使用权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，监督管理机构不健全，体制不顺。尽管政策和法规赋予了农业主管部门对农村集体土地的管理职能，但职责并不明确，无法更好地行使监督管理职责。同时，由于土地本身涉及到国土、农业、林业、水利等众多职能部门，而这些部门又各有各的法律和政策，使得土地流转部门之间出现法律、政策相互制约、互相推诿再所难免。土地、荒山、水面、林地等的流转包租，需要哪些部门审批，办理何种手续才具有合法性、权威性，承包者和包租者都不清楚。机制不健全，管理不顺，导致了土地使用权流转实践中的自发性和强制性同时并存。由于工作不到位，指导乏力，致使部分乡政府和村民集体经济组织对土地流转听之任之，放任自流，完全处于一种自发状态，流转主要在农户之间自发地进行。与此相反，一些地方乡政府和村社集体经济组织，出于调整产业结构，扩大生产规模而急于求成，不尊重农民的意愿，随意收回农民的承包地，进行重新发包，出租或集体统一经营，乡政府和村社集体经济组织扮演了土地流转的主导者角色，强制性推动土地流转。