从平政院到行政法院(一)
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行政诉讼是行政法的一项重要制度，提起行政诉讼的前提是行政机关的违法行政处分损害了民众的权益。在中国长期的封建专制统治和根深蒂固的官尊民卑意识下，是不存在产生行政诉讼思想和制度的土壤的。直至近代，行政诉讼的理论和实践才在中国逐渐展开。而在行政法学已得到一定发展、行政诉讼制度是其中一个热门课题的当今中国大陆法学界，对近代中国行政诉讼制度作具体、详尽阐述的论着极为鲜见 [1]。
学界之所以在这方面如此怜惜笔墨，究其原因，一方面可能是由于资料所限；另一方面，也可能是最主要的，是长期以来对旧法统的全盘否定导致认识上对它的忽视。而就所掌握的材料看，我国台湾学者的有关行政法论着对近代中国行政诉讼制度的演变历史一般均有较为具体的介绍和阐述，其中，蔡志方所著的《行政救济与行政法学》（一） [2]从历史的角度对于这一内容所作的阐述较为详尽，但其中有些观点尚有待商榷。
行政诉讼制度在中国的确立，归根结底是清朝末期宪政思潮涌动和立宪实践的结果。它和其他宪政制度一样，不是中国固有的，而是外来之物。基于此，本章着重从比较的视角，对民国时期引进大陆型行政审判制度所进行的立法、实践运转及这一过程引起的争论和得失等方面作一些梳理和探讨。
一、行政诉讼制度在中国的发端
关于行政诉讼制度在中国的发端，一般认为是始于1912年3月颁布的《中华民国临时约法》（下简称“临时约法”）。如林纪东在其《诉愿及行政诉讼》 [3]、管欧在其《行政法论文选辑》 [4]、翁岳生在其《行政法与现代法治国家》 [5]、涂怀莹在其《行政法原理》 [6]等论着中，都是持这种观点的。在中国首次明确规定行政诉讼制度的正式法律文件确实是临时约法，其第10条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权”；第49条规定：“法院，依法律审判民事诉讼及刑事诉讼；但关于行政诉讼及其他特别诉讼，别以法律定之”。但一项法律制度的确立，往往都不会是空穴来风和无缘无故的。
在行政诉讼制度制度正式见之于临时约法之前，清末最后十年宪政思潮的传播和立宪活动的展开，无论如何还是使立宪思想在中国有了一定的影响。立宪思想的内容之一就是，国家机关也应遵循法律，尤其是行政机关的活动也必须受到法律的约束，如果行政机关的活动违法而损害了民众权益，民众就可以提起诉讼。在这种历史背景下，外国行政诉讼的理论和制度也就逐渐地传播到了中国。
从学术理论上看，在这一时期介绍外国宪政制度的论着中，就有涉及行政诉讼制度的。如（日）清水澄着、卢弼和黄炳言翻译的《宪法》 [7]，其“第四编宪法上的机关”就专章对“行政裁判所”作了介绍，包括它的设置、权限等内容；曹履贞编辑的《行政法》 [8]，其“第四编行政监督”的第一章即为“行政诉讼”，具体包括行政裁判所、提起行政诉讼之要件、提起行政诉讼之手续等内容；夏同和编辑的《行政法》 [9]，其“第四编行政监督”也专章有关于行政诉讼的内容，具体包括行政诉讼提起之要件、行政裁判之机关、行政裁判所之权限、出诉期间、行政诉讼提起之手续、行政诉讼审理之手续、行政诉讼提起之结果、行政诉讼判决之结果等，内容比较详尽。
稍后一些出版的两本行政法著作关于行政诉讼的内容也比较详细。其一是法国巴黎大学教授裴德埒弥着，项力、张其棫、姜汉澄译述的《法国行政法》，由商务印书馆于1912年出版。该书的“译序”明确地表明了译者翻译此书的目的，即“吾国之俗，于法为近……迩来法政之书，译自东邻者最多，政体不同，难资借鉴，法与吾国政体同而国俗又不甚相异，则同人之急译是书，其有裨益于政学者之研究……”按该书“译例”所言，原着于1900年初版，共分为三编，上编为行政泛论，中编为行政各论，下编为行政诉讼法，此次翻译出版的是上编，中、下两编“俟脱稿后陆续出版”。后两编其后是否翻译出版经查找未果，不能确定，因此非常遗憾不能从中了解有关行政诉讼的内容。但是在把其中的上编翻译而定名为《法国行政法》的此书中还是有涉及这方面的内容。该书第一篇的“第2章行政与司法权分立之学说”中有关于“行政裁判之设立及其扩张”的内容，对法国的州参政会、中央参政院的设立历史作了介绍。
另一著作为（美）葛德奈（Goodnow）着、（日）浮田和民翻译、民友社译述并出版之《比较行政法》。该书是关于美、英、法、德四国行政法比较的内容。其中“第六编行政部之监督”下的第4章英美之行政审判权、第6章法兰西之行政审判权、第7章德意志之行政审判权，分别对英美行政审判的特质及历史、法国行政审判权的性质历史及各行政审判厅的设置、德国行政审判制的历史性质及行政审判厅的设置作了详尽的阐述。该书“社序”中写到：“我国官制坏乱、复沓……今议论之声渐作，本社欲搜集东西各国行政法学，移译之以助国人之研究……《比较行政法》之最足以资启发者，盖其讨究英美法德四国行政法。”
以上两本译作在中国近代行政法领域是比较有影响的，这不仅在于它们内容丰富和体系严谨，而且还因为，在当时介绍、编译日本宪政著作已成为时尚的情况下，这两本译作，一部是关于行政法的发源国——法国的行政法的系统论述，一部是4个发达国家的行政法的比较。它们的出版，使人们对于除日本之外的行政法律制度（包括行政诉讼制度）有了更多的了解。
此外，商务印书馆于1912年出版的《英德法日政法名词表》收集的有关行政诉讼的词汇已比较丰富，摘录若干如下：1、Administrative action （英）、Verwaltungsgeschaft （德）、 Acte administratif（法）、行政行为（日）；2、Administrative case（英）、 Verwaltungsrechtssache（德）、 Cause administrative （法）、行政诉讼事件（日）；3、Administrative demand（英）、 Verwaltungsbeschwerde （德）、 Demande administrative（法）、行政诉愿（日）；4、Administrative officers （英）、 Verwaltungsbeamten（德）、 Officier administratif（法）、 行政官吏（日） ；5、Administrative Procedure（英）、 Verwaltungsprozes（德） Procedure administrative（法）、行政诉讼（日）；6、Administrative trial（英）、Verwaltungsentscheidung （德）Jugement administratif （法）、行政裁判（日）。
考虑出版书需要一定时间这一因素，从上面摘录可以断定，在行政诉讼制度被确立于正式法律文件之前，有关行政诉讼的常用词汇已经传入中国，而且其后（直至今日）我们的法律法规所使用的相关术语大多均是从日本引入的。正象该书“凡例”所言：“日本政法名词大都用汉文本义，而吾国近年法令公牍所用政法名词亦多取材于日本书，故汉文政法名词与日本政法名词同者十之七八，不同者十之二三，即有不同而意义亦可相通”。
可以说，不管是民国之前的行政法著作，还是民国之初的行政法著作，大多有关于各国行政诉讼的内容，只不过民国之前的有关行政诉讼的著作，与其他宪政著作一样，较多的是对日本相关制度的介绍和研究，民国成立之后则逐渐地也开始重视对日本以外其他国家相关制度的介绍。通过这些介绍，不仅阐释了行政诉讼的若干理论问题，还使人们对各国行政诉讼制度的历史和具体体制有了更具体、更广泛的了解。而《东方杂志》早在其第4年（即1907年）第3期就刊登了翻译为中文的日本《行政裁判法》及《诉愿法》的条文。这些都至少说明，行政诉讼制度已受到了立宪派人士的关注。而且，这些论着也为民国成立后在宪法性法律中规定行政诉讼制度提供了基础，翻译为中文的法律法规为其后起草制定有关行政诉讼制度的法案提供了借鉴和参考，而法律法规所使用的相关词汇则大多来自于日语中的汉字。
清末十年进行过立宪活动，颁布过《钦定宪法大纲》和《十九信条》，但这两个文件均没有就行政诉讼作出明确的规定。但是，在这两个法律性文件起草和颁布期间的1910年（宣统2年12月17日），在“宪政编查馆大臣奕劻等拟呈修正宪政逐年筹备事宜摺”（附清单）中，提到“当即督饬在事人员，悉心研究，详加酌核，谨拟修正办法，约有数端：一为提前各项，……。一为增入各项，如设立内阁，颁布行政审判法之类是也。一为变通各项……”并在该摺所附清单中提议于宣统三年颁布行政审判法，设立行政审判院 [10]。
此前一年即1909年，曾草拟了“行政裁判院官制草案”。该草案共21条，涉及行政裁判的对象、行政裁判院的内部人事设置、行政裁判院的管辖事件、裁判方式、裁判程序、行政裁判人员的保障等方面。该草案规定设立相对独立的行政裁判院专门掌理行政诉讼，体现了对当时大陆法系行政诉讼体制模式的选择。这从草案前言就可看出：“今各国有行政裁判院，凡行政各官之办理违法，致民人身受损害者，该院得受其呈控，而裁判其曲直，英、美、比等国以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于隔膜，义（即意大利）、法等国则以行政衙门自行裁判，其弊在于专断。惟德、奥、日本等国，特设行政裁判衙门，既无以司法权侵害行政权之虞，又免行政官独行独断之弊，最为良法美意。今采德、奥、日本之制，特设此院，明定权限，用以尊国法、防吏蠹，似于国家整饬纪纲，勤恤民隐之至意不无裨益” [11]。
虽然该草案没有颁布实行，但是作为中国第一部行政诉讼相关法案，它的内容对民国时期有关制度的创设还是产生了渊源性的影响，尤其是它所确立的以大陆法系德、奥、日本的近代行政诉讼体制为模式的基调至民国时期仍得以延续。
武昌起义爆发后，在短短的一个月时间内，全国有十多个省相继宣布独立，组建军政府，建立资产阶级革命政权。其中一些省份的军政府为了巩固革命成果，根据三民主义的精神，参照欧美国家的宪法，制定了本省的宪法性文件，即各省约法。在这些约法的起草过程中，有些草案就明确规定了行政诉讼制度。如刊载于1911年12月2日的《民立报》（第411号）上的《中华民国鄂州约法及官制草案》（由宋教仁拟订）第14条规定：“人民得诉讼于法司求其审判；其对于行政官官署所为违法损害权利之行为，则诉讼于行政审判院”。其后的《中华民国浙江省约法》第8条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为有陈诉于行政审判院之权” [12]。
这些规定有些由于草案没有被通过而没有实施，有些约法尽管被通过，但由于后来情况的变化约法本身也基本上只是一纸空文，致使这些规定行政诉讼制度的条文也没有真正实施。但是，一个普遍得到认同的观点是，各省约法构成了后来的《临时约法》及有关文件的制定的基础。这样，谁又能否认这些省的约法中规定行政诉讼制度的条文没有对《临时约法》的相关规定产生影响呢？
1912年1月，时任临时政府法制局局长的宋教仁拟具《中华民国临时政府组织法草案》 [13]，该草案第14条规定：“人民得诉讼于法司求其审判，其对于行政官署违法损害权利之行为，则诉讼于平政院”。该草案提交参议院，惟参议院接受此草案后，仍主张自行起草，并于同月31日议决，将草案退回临时政府 [14]。但是，该草案第14条的内容还是被参议院吸收，规定于《中华民国临时约法》之中。
而在《中华民国临时约法》颁布前后，围绕应否设立专门的行政审判机关这一问题，学界和政界出现了较激烈的争论。争论的焦点，在于是应采取英美一元制，抑或大陆二元制？在英美法系国家，没有行政诉讼与民事、刑事诉讼之分，一切诉讼事项均由普通法院受理，这被称为合并主义（一元制）。之所以采用这种体制，主要是基于这样一些法律理念：普通法院既然能独立审判民事、刑事诉讼，不受外力支配，其对行政诉讼也必然较其他机关更能保障人民权益；私人违法与官署违法，同受法律制裁，不应另设特殊机关，否则不仅使司法职权分歧，而且也违背法律之下一律平等的原则 [15]。
在大陆法系的主要国家，从法国近代开始，就特设行政裁判机关，以专司行政诉讼事件，而不由普通法院审理，这被称为分离主义（二元制）。这一体制被德国、奥地利、近代的日本等效仿采用，尽管采用分离主义的国家在关于行政裁判机关的法律地位及管辖权等具体问题的规定上并不相同。采用分离主义的主要理由是：国家特设审理行政诉讼的机关，足以表示重视人民权利的保障，凡关于行政诉讼事件，均属特设的机关审判，并非就某一特定事件而设立，于法律上平等的原则并不违背；行政诉讼事件由普通法院审判，不免以司法权侵入行政权，与国家权力分立的主旨不合，且易启司法干涉行政之渐；普通法院民刑案件繁多，程序迂缓，不如设立行政裁判机关专司行政诉讼事件，较为简捷便民；普通法院之审判人员，谙习民刑法规，对行政法规及行政事件则多缺乏研究和经验，因此难以胜任审理行政诉讼，不如专设行政审判机关，由专门审判人员更能胜任这一工作 [16]。
尽管至现代时期，英美法系的行政审判的合并主义与大陆法系的分离主义再也不是泾渭分明的了，但是不能否认的是，在中国近代初期的20世纪初，采取行政审判的合并主义还是分离主义却是英美法系与大陆法系在体制上的一个主要区别。
反对设立平政院作为行政审判机关的代表人物之一是（章）行严。他在《临时约法》颁布前后，在民立报上连续发表了署名为“行严”的文章，如“论行政裁判所之不当设” [17]、“临时约法与人民自由权” [18]、“论特设平政院与自由原理不相容” [19]、“覆汪君叔贤书” [20]等。在这些文章中，他对英美等国的自由权利保障制度大加赞赏，反对设立平政院，认为“设一不见于美洲大陆之平政院，使行政权侵入立法权，则约法所予吾人之自由者，殆所谓猫口之鼠之自由”、“漫设一妨害人民自由之平政院，使吾国将来之宪法必不得与英美比肩”、“法兰西之有此制乃君主淫威之遗蜕”、“设平政院于原理及国情当否既未深究，徒以日本之先例为遵”、“以行政官厅干涉裁判，是行政权侵入司法权”、“自有行政裁判制度，寻常法庭全然失其效力，不足为人民权利之保障，而私权之受害乃益甚”等。他在阐释这些观点时大多以英国法学家，如戴雪、勃拉斯的理论作为论据，这与他曾游学英伦有关。
另一位极力主张采用英美法系体制者的著名人物是王宠惠。他的主要理由有：行政法终将与普通法律合而为一，行政法院也终将同样被废止，那还不如从开始就采用英美法系的体制；另设行政法院必将增加国家开支，人民诉讼手续也将更加烦琐；行政法院的审判会有偏袒行政之虞；人民会轻视普通法院，对行政法院也会产生怀疑；实行民权之国，人民与官吏应于法律上平等，即应受同一法律之支配，而行政法即是使官吏与人民在法律上不平等 [21]。
章行严与王宠惠反对设立行政法院，实质上是否认行政法的独立存在。这一时期主张实行英美法系体制者的理由与上述两位的主张基本一致，只是他们大多主张存在行政法，但结合当时中国国情又认为不应效法设立独立的行政法院。
当时的政界和学界也有许多人主张设立相对独立的行政法院。他们认为：若行政诉讼归属于普通法院，那法院会牵制行政官；那些由普通法院行使审理行政诉讼管辖权的国家，皆是由于历史的原因造成的，这种体制并非其他国家所能通行；当时中国的司法力量薄弱，倘若再赋予其管辖行政诉讼的权力，那不仅收效不大，可能还会使司法独立丧失。如前述的宋教仁所起草的两个草案，均规定设立独立的行政审判机关，显然宋教仁是主张效仿大陆二元制的。此外，梁启超也是持这一观点的，这从他所著的“进步党 [22]拟中华民国宪法草案” [23]可以得到反映，该法第81条规定：“行政诉讼于平政院裁判之。平政院之组织及其官吏之任免依法律所定”。
关于选择何种模式确立近代中国的行政诉讼制度的这些争论及曾进行的相关法案的起草，都反映了外国行政诉讼制度和理论已在中国产生了一定的影响，这为临时约法规定行政诉讼制度奠定了基础。也可以说，在临时约法之前，行政诉讼制度在中国已经发端，只不过是体现在理论和非正式生效的法律性文件之中。
二、大陆型行政审判制度的首次确立和运行——民国前期的平政院制度
尽管对是否设立单独的行政审判机关有不少的争议，《中华民国临时约法》（下简称《临时约法》）还是有了关于平政院的初步规定。但是，这一法律文件并没有明确平政院的性质和法律地位，以致又引起一些争论。1913年的《天坛宪草》，在起草之前曾先提出宪法起草大纲七个方面，其中关于“国家机关之组织”方面就有关于不设平政院而以司法机关兼行政审判的内容，引起学界的争论 [24]。天坛宪草第86条规定：“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼，但宪法及法律有特别规定者，不在此限 [25]。只是《天坛宪草》从没正式生效过。
1914年3月31日，以教令第39号颁布了《平政院编制令》，这一文件使平政院的法律地位得以明确。同年颁布的有关法律法规还有：4月10日《纠弹条例》、5月17日《行政诉讼条例》及《诉愿条例》、6月8日《平政院裁决执行条例》、6月17日《平政院拟定诉状缮写方法》、6月24日《平政院各庭评事兼代办法》。同年7月20日又公布《行政诉讼法》、《纠弹法》、《诉愿法》以代替前述3项条例。其间，由袁世凯颁布的《中华民国约法》（1914年5月1日）第8条也规定：“人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈诉于平政院之权”，第45条规定：“法院依法律独立审判民事诉讼，刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，各依其本法之规定行之”。通过这一系列法律法规的颁布，近代中国的行政诉讼制度从立法上看已基本形成。
在此，对《平政院编制令》、《行政诉讼条例》和《行政诉讼法》内容作些介绍。
《平政院编制令》共29条，具体规定了平政院内部设置的各个方面内容。
第1条规定：“平政院直隶于大总统，察理行政官吏之违法不正行为，但以法令属特别机关管辖者，不在此限。平政院审理纠弹事件，不妨及司法官署之行使职权”。这一条的规定有两方面值得注意，即一方面明确了平政院的法律地位，也就是说，它是隶属于大总统，属于行政权的一部分，而又是与一般行政权相分离的特设行政机关，不属于一般的司法权。另一方面，说明平政院不单纯行使管辖行政诉讼的权力，它还有裁决纠弹官吏的权力，该法令第5条对此有进一步明确的规定。
关于平政院的内部组织，也有许多具体的明确的规定。平政院以平政院评事5人组织之庭行使审理权，每庭须有司法职出身者1人或2人（第2条）；平政院置院长一人，指挥监督全院事务（第3条）；平政院内分设为三个庭，每庭以平政院评事一人为庭长（第4条）；平政院设肃政厅（第6条），肃政厅置肃政史（第7条）；平政院肃政厅置都肃政史一人，指挥监督全庭事务（第13条）；平政院院长、肃政厅都肃政史由大总统任命（第16条）；平政院庭长由平政院院长从平政院评事中提名，呈请大总统任命（第17条），平政院评事及肃政史由大总统选择任命（第18条）；平政院评事定额为15人，平政院肃政史定额为16人（第15条）。
关于评事及肃政史的任职资格、惩戒和保障，编制令也有规定，即担任平政院评事及肃政史者，须年满30岁，并且任荐任 [26]以上行政职三年以上且着有成绩者或任司法职二年以上且着有成绩者（第14条）；平政院评事及肃政史在任职期间不得为下列事项：政治结社及政谈集会之社员或会员、国会及地方议会议员、律师、商业之执事人（第19条）；一般情况下，评事及肃政史非受刑法之宣告，及惩戒之处分，不得强令退职、转职及减俸（第21条）；平政院评事及肃政史之惩戒处分，以平政院惩戒委员会行之（第22条）。
《行政诉讼条例》 [27]共35条，分为三章，即第一章行政诉讼之范围（第1-4条）、第二章行政诉讼之当事人（第5-9条）、第三章行政诉讼之程序（第10-35条）。
关于行政诉讼的范围，主要有三个方面的特点：行政诉讼事项比较广泛，人民因中央或地方官署之违法处分，致损害其权利者，均得提起行政诉讼；肃政史也可提起行政诉讼；平政院不得受理损害赔偿诉讼。
关于行政诉讼的当事人，主要规定了下列内容：行政诉讼当事人得委任诉讼代理人；平政院得命有利害关系者参加诉讼；法律所认之法人，得以其名提起诉讼；肃政史纠弹事件，经大总统特交平政院审理者，或由肃政史提起行政诉讼者，以肃政史执行原告职务。
关于行政诉讼程序，主要有下列方面：对于平政院之裁决，不得请求再审，也即实行一审终审制；提起行政诉讼有期限的限制；一般情况下，行政诉讼未经裁决以前行政官署之处分或决定不失其效力，但必要时可以停止其执行；诉讼当事人已提起之诉讼，不得请求撤销，但肃政史所提起之诉讼则不同；以评事5人组织之庭审理行政诉讼，其裁决依出席评事过半数之议决，当可否同数时庭长有决定权；审理一般实行公开原则，以采言辞辩论为原则，书面审理为例外；民事诉讼为行政诉讼之先决问题时，得等民事诉讼确定后再行审理。
同年7月《行政诉讼法》的颁布使前述《行政诉讼条例》失效，但是从内容上说，两者的规定并无大的出入。《行政诉讼法》 [28]也为35条，体例上分为四章，前面三章的名称与行政诉讼条例的相同，增加的第四章为“行政诉讼裁决之执行”。对照法律与条例，《行政诉讼法》所增加的规定主要有：肃政史提起之行政诉讼应由平政院抄发原文并指定限期令被告提出答辩书，前项答辩书应由平政院以公文通知肃政史（第21条）；肃政史提起之行政诉讼，有对审之必要时，应由平政院通知莅庭（第23条第2款）；行政诉讼裁决后，对于主管官署违法处分，应取消或变更者，由平政院呈请大总统批令主管官行之（第33条）；平政院之裁决，有拘束与裁决事件有关系者之效力（第34条）。
具有这些内容和特点的法令实为构成民国初期行政诉讼制度的精神及骨骼所在。姑且不论这些法令的得失，在当时的历史条件下就有了这些关于行政诉讼制度的严谨明确的具体规定，仅就此而言，也是值得称颂的。
这些法令有许多特色，但一般认为，它们所体现的行政审判制度较多地是借鉴了近代日本体制的结果。日本明治维新之后，并没有很快就设立特别的行政裁判机构，直至1889年的明治宪法才有了这方面的原则规定，其第61条规定：“由行政官厅之违法处分权利被伤害之诉讼，应属于别以法律设定之行政裁判所裁判者，不在司法裁判所受理之例”。而体现近代日本行政诉讼制度的具体法律是依据宪法于1890年颁布的《行政裁判法》 [29]（法律第48号），该法共47条，分为四章。第1章为“行政裁判所组织”，第2章为“行政裁判所权限”，第3章为“行政诉讼手续”，第4章为“附则”。此外，同年颁布的《行政厅违法处分之行政裁判事件》（法律第106号）列举了属于行政法院管辖的具体事件。下面，把我国近代的《平政院编制令》、《行政诉讼法》与日本的《行政裁判法》的具体规定作些比较。
关于行政裁判机关的组织，对照《平政院编制令》（下简称“编制令”）与日本的《行政裁判法》（下简称“裁判法”）第1章的部分条文，会发现两者有许多的相似性。
编制令：平政院审理权，以平政院评事五人组织之庭行之（第2条）。
裁判法：行政裁判所之裁判，须裁判长及评定官在五人以上之列席合议……议决，须过出席议员之半数（第9条）。
编制令：平政院置院长一人，指挥监督全院事务。院长有事故时，由该院官等最高之平政院评事代理之，官等同者，以任官在前者代理之（第3条）。
裁判法：行政裁判所设长官一人，及评定官，评定官之员数以敕令定之（第2条）；长官总理行政裁判所之事务，长官有意外之事故及障碍时，评定官中最高者代理之，官等相同时依任官之次序在先者代理之（第7条）。
编制令：平政院评事及肃政史，须年满30岁，具有下列资格之一：一、任荐任以上行政职3年以上，着有成绩者；二、任司法职二年以上，着有成绩者（第14条）。
裁判法：长官及评定官须自30岁以上，曾奉高等行政官及裁判官之职5年以上者依内阁总理大臣之奏请而被任命（第3条）。
编制令：平政院评事及肃政史，在职中不得为下列事项：1、政治结社及政谈集会之社员或会员；2、国会及地方议会议员；3、律师；4、商业之执事人（第19条）。
裁判法：长官及评定官在职时不得为下列各事件：1、公然关系于政事者；2、为政党之党员、政社之社员及众议院议员、府县郡市町村会之议员；3、除兼官之场合外，有俸给或以金钱之利益为目的之公务；4、经营商业，或其他以行政上之命令，所禁止经营之业务（第4条）。
Y编制令：平政院评事及肃政史，非受刑法之宣告，及惩戒之处分，不得强令退职、转职及减俸（第21条）；平政院评事及肃政史，若因精神衰弱及其他不治之障碍，致不能执务时，由平政院院长呈请大总统令其退职（第23条）；平政院评事及肃政史，虽因受惩戒或调查，刑事追诉被命辞任，尚未判决者，仍给以俸给之半额（第24条）。
裁判法：长官及评定官，因身体或精神衰弱，不能执行职务时，内阁总理大臣得依行政裁判所总会之决议，奏令退职（第6条）；除第6条之场合外，长官及评定官，非由刑法之宣告，或惩戒之处分，不得违反其意思，而命退官、转官，或非职内之事务（第5条）。
从上面摘录的条文可以看出，民国时期的平政院在内部组织、人员任职资格、人员职位保障等方面，与日本行政裁判所有许多相似的内容。而日本法律规定的“行政裁判所设于东京”（第1条），全国只有1个这样的裁判所，我国法律虽然对此没有明确，但是事实上平政院只有一个，也设于京城一处。我国法律非常明确的“平政院直辖于大总统”（第1条），日本法律并没有相应的明确条文，但从其规定的行政裁判所的人员设置和任免、惩戒处分和处务规程等都由敕令规定可以看出，日本的行政裁判所实际上也是直接由天皇管辖的。我国平政院内设立肃政厅纠弹官吏是日本法律所没有的，这是两者在内部组织上的最大区别。
关于平政院的权限，体现在《行政诉讼法》的第1章“行政诉讼的范围”中，而日本的行政裁判所权限则规定于《行政裁判法》的第2章及《行政厅违法处分之行政裁判事件》中。对照这些规定可以看出，两者既有相同的内容，也有相异的规定。
就相同的方面来说，我国的平政院和日本的行政裁判所均不受理要求损害赔偿之诉（我国的行政诉讼法第3条、日本的行政裁判法第16条）；两者采取的均为诉愿前置与非诉愿前置相结合的原则 [30]；对于平政院或行政裁判所所作的判决均不得要求再审（行政诉讼法第4条、行政裁判法第19条）。
就相异的方面来说，对所管辖的事件，我国法律采取的是概括原则，体现在《行政诉讼法》第1条的规定：“人民对于下列各款之事件，除法令有规定外，得提起行政诉讼于平政院：1、中央或地方最高级行政官署之违法处分致损害人民权利者；2、中央或地方行政官署之违法处分致损害人民权利经人民诉愿法之规定诉愿至最高级行政官署不服其决定者”，而对于具体的事项则没有加以列举。日本法律的规定则与此不同，《行政裁判法》第15条规定：“行政裁判所，审判依法律敕令所许可出诉于行政裁判所之事件”，《行政厅违法处分之行政裁判事件》则明确列举了这些事件，即“1、海关税以外关于租税及手续赋课之事件；2、关于租税滞纳处分事件；3、关于营业兑许之拒否或取消事件；4、关于水利及土木事件；5、关于土地官有民有区分之查定事件” [31]。
关于诉讼手续，除平政院因设有肃政厅其诉讼程序的规定是日本行政裁判法所没有的之外，其他相似的规定较多。如行政诉讼原则上均须在行政处分书送达之日起60日内提起（行政诉讼法第11条、行政裁判法第22条）；审理原则上公开进行（行政诉讼法第30条、行政裁判法第36条），等等。而有些条文的规定几乎一样，现摘其一二作为佐证：
我国的《行政诉讼法》第14条规定：行政诉讼未经裁决以前，除法令别有规定外，行政官署之处分或决定不失其效力，但平政院或行政官署认为必要或依原告之请求得停止其执行。
日本的《行政裁判法》第23条规定：行政厅之处分或裁决之执行，除法律敕令别有规程外，不因提起行政诉讼而停止。但行政官厅及行政裁判所依其职权或原告之请求认为必要时得停止之；
我国的《行政诉讼法》第15条规定：行政诉讼之诉状应载明下列各款由原告或代理人署名签押：1、原告之姓名、年龄、职业、住址，原告为法人则其名称及住址；2、被告之行政官署及其他被告；3、告诉之事实及理由；4、证据；5、年月日。有证据书状者须添具缮本，其已经诉愿者须附录诉愿书及决定书。
日本的《行政裁判法》第25条规定：诉状应记载下列事项，由原告署名盖章：1、原告之身份、职业、住所、年龄；2、被告之行政厅或其他被告；3、要求之事件及其理由；4、举证据；5、年月日。诉状中应附具原告所经历之诉愿书裁决书并证据书类。
通过上述比较可以得出，平政院制度与日本近代的行政法院制度有太多的相似之处，因此前面提到的民国时期的行政审判制度效法日本的观点应是正确的。而日本近代的行政诉讼法制是法制欧化的结果，如同它的其他法律制度一样，其行政诉讼制度也是在借鉴欧洲大陆国家法制的基础上创建的。在近代欧洲大陆国家中，法国、德国、奥地利等国的行政审判制度都很有特色，且都有一定影响。
法国是创设行政诉讼裁判机关的发源国，其主旨乃在于避免司法之凌越行政，减少彼此在管辖权上的纠纷。所以法国在大革命之后设立的行政裁判机关，不属于行使司法权的司法机关系统，而属于行使行政权的行政机关系统。1799年宪法确立了通常行政和诉讼行政的原则，凡行使一般性行政职权的人员，即不得同时负有行政审判的任务，因而将行政诉讼事件划归中央参政院与地方行政法院管辖，这样法国的行政审判机关分为中央与地方两级。后来随着发展，又设立了审计院、预算惩戒法院等一些特殊的行政裁判庭，各自管辖一定的事务。
德国行政诉讼的建制较法国的为晚，受到法国的影响较深。18世纪末开始，德意志各邦的行政审判制度开始萌芽，许多邦都进行一定的行政改革，赋予行政机关内的某一部门有管辖行政纠纷的权力。19世纪后半叶，德意志各邦开始相继设立高等行政法院，以作为各邦行政诉讼的最高审级，由具有法官资格及熟悉行政实务的高等行政官各半组成，依一定的程序规则裁判行政诉讼。其中，普鲁士邦的高等行政法院设置于1872年。至20世纪初当邦一级的行政诉讼取得较大发展时，德意志帝国在设立统一的行政法院方面却没有取得进展，而只是设立了一系列的特别行政法院。直到1919年魏玛宪法才成为德国设立联邦行政法院的第一个宪法性依据 [32]。
奥地利自从脱离德意志联盟以后，法律制度也开始具有自己的特色。从行政诉讼方面来说，1867年的国家基本法第15条明确定：依现行法或将来颁布之法律，行政官署就私人间彼此有争议之请求须为裁判之所有案件，凡因该裁判致私权受损者，对于他造得自由循普通诉讼途径谋求协助。凡主张其权利因行政官署之决定或处分受侵害者，得自由于行政法院以公开之言词程序向行政官署之代表主张其请求。行政法院必须裁判之事件，其组成及程序以特别之法律定之。于是草拟“行政法院设置法”于1875年10月22日公布，设行政法院一所于维也纳，于1876年10月正式运作。
根据《行政法院设置法》的规定，行政法院的评事，其半数须具有得为法官之资格，另半数具高等行政官之资格。行政法院享有列举控除之概括权限。列举控除的事项有：属普通法院及帝国法院之权限者；行政官署有自由裁量权者而在此权内所决定之事项；惩戒事件；诉讼对行政官员及法官共同组成之机关所为之决定提起者；警察罚事件暂时冻结。
作为原德意志联盟的一个邦，奥地利独立立国后的行政法院与德意志各邦相比，它有两个方面的显著特点：一是行政裁判虽然属于行政法院管辖，但其最高法院仍在一定范围内有裁判行政诉讼的权力；另一方面，行政裁判采取一审制，别无下级之行政法院之设置，欲提起行政诉讼者，必先经诉愿，其诉愿之裁决，涉及事实问题及法律问题两方面，对于诉愿之裁决有不服者，始得为行政诉讼 [33]。
从前述分析可以看出，近代日本行政审判制度的体制更多的是受到了近代奥地利模式的影响，而我国民国时期的平政院制度无论是在程序上，还是实体上，也是吸取了奥地利的模式，只不过这是通过借鉴日本而得以实现的。奥地利在全国设惟一之行政裁判所，近代日本也效仿了这一体制。民国初期效仿这一体制的结果是，在全国也只设立平政院一个机关掌管行政诉讼事务，采取一审制。只是与奥地利、日本相比，我国幅员辽阔，交通不便，若每有行政诉讼事件，必至平政院提起行政诉讼，那未免有诸多不便。因此，《行政诉讼条例》第4条、《行政诉讼法》第5条均规定，平政院因审理之便利或必要时，除地方最高级行政官署之为被告之行政诉讼外，得由平政院院长嘱托被告官署所在地之最高级司法官署法官，并派谴平政院评事组织五人之合议庭审理之，其庭长由平政院院长指定。这一规定实际上是为那些距平政院所在地太远，交通又极不便的地方而设，虽然无平政院分院之名称，而实有平政院分院之性质。只是此种临时组织，与平政院本来的立法主旨似有不能贯彻之处。因为临时组织五人之合议庭，除由平政院派遣的评事外，以被告官署所在地最高级司法官充任，此时，该司法官虽然是以临时评事之资格参与行政裁判，但其本质仍为司法官。因此这种办法只是一项权宜之计，专以便捷为目的。由此可知，尽管体制相同，但由于各国国情有别，制度的运转所产生的效果会有差异。
平政院于1914年3月31日开院，首任院长为汪大燮 [34]。平政院设立之初，功效发挥并不理想。有学者云：“平政院初成立3年中，所审理之行政官吏舞弊案未及20件，而主动为之者，亦不过二、三件，未能发挥应有之功能” [35]。还有学者谓：“平政院是个清闲机构，每年所收的案件不到十件，各方对其地位都不重视……平政院便有了一个众人皆知的黑名——‘贫症院’” [36]。虽然这些学者所说的平政院每年审理的案件数并不一定准确，但平政院成立初期实际运作过程中发挥的作用不大应是比较可信的。其主要原因除了前述的法律规定所存在的不便民众诉讼的缺陷外，还在于中国长期的君主专制统治，形成了人民的权益受到官署的不法侵害时敢怒不敢言的习性，谚语谓“打虎、告官、辞别祖先”，意即告官与打虎一样危险，害怕控官受祸 [37]。
自平政院成立，至1928年12月闭院止，在其存在的前后15年的时间内，据学者统计，它共计审理407案件，平均每年受理28件左右 [38]。另据查阅1920年3月17日第1469号的《政府公报》得知，截至1919年底，平政院处理的案件有275起，已结案的为237起。由此可知，平政院还是审理了一些案件的。虽然其审理的案件在数量上不可能与同时期普通法院受理的民刑案件相比，而且受理案件并不必然就说明保障了提出诉讼的民众的权益，但从历史的角度看，在当时法制不发达及法治条件不佳的情形下，有这些立法，并且平政院也确实依据这些立法成立并运作，仅此我们也应该充分肯定其积极的意义，况且这些立法的部分内容及平政院的实践经验还分别为后来国民政府的相关立法及行政法院所借鉴和吸收。而从法律输入的角度言，行政诉讼制度的立法和实践所取得的成绩在宪政领域中还是非常引人注目的。
在此，还应该提到的是，在平政院存在期间，它一直是宪政领域争论较多的话题之一。特别是在1916年恢复国会重新开始关于宪法草案的审议讨论过程中，人们仍不忘情于行政诉讼应否独立存在的辩争，各议员根据西洋学理滔滔不绝，而对于当时平政院制度运用的效果，则鲜有人注意及之，诚为咄咄怪事 [39]。委员们重新恢复审议天坛宪草时，对其第86条的规定有许多争论。宪法审议会委员蒋举清代表审议会作了“不取行政裁判制之理由” [40]的说明，起草委员刘崇佑也对此条的规定作了解释，理由无非有体现平等原则、维护法治、避免废时伤财等方面。委员们对此也有颇多争议。
贾庸熙、林长民、骆继汉、刘恩格、黄云鹏、范熙壬等反对上述第86条的规定，主张行政诉讼应由特别的行政诉讼机关管辖，而王绍鏊、秦广礼、陈家鼎等则赞同第86条的规定，主张由普通法院审理行政诉讼，不应另设行政审判机关。各自都为自己的观点阐述了具体的理由 [41]。分析这些理由发现，他们为了自己的主张，从外国相关制度的形成、外国权威的理论学说，到中国法制的现状等方面，吸取对自己立论有利的内容，进行详细的分析和介绍。但对当时已经存在的平政院制度的实际运作情况确实涉及甚少，即使有委员提到了，那也只不过是，赞成设立平政院者认为平政院的存在保障了民众权益，反对设立平政院者认为平政院的存在功效不大，一笔带过，仅此而已，有关的阐述既不具体，也不充分。针对是否该把第86条交付表决的问题，经表决，结果出席议员536人中，以371人赞同、149人反对通过决议，以原案交付表决 [42]。后经1916年底及翌年初召开二十余次审议会对宪法草案有关各条进行表决，其中关于第86条的表决结果是，以582人之出席492人赞成得到表决 [43]。后因国会于1917年第二次被非法解散而不了了之。
但是，在《天坛宪草》基础上制定并同时吸取了后来宪法草案续议过程中一些主张的1923年《中华民国宪法》在这方面显然是继承了这一内容，其第99条规定：“法院以法律受理民事、刑事、行政，及其他一切诉讼；但宪法及法律有特别规定者，不在此限”。此条是照抄天坛宪草第86条的结果。这就形成了一个非常奇怪的现象，在宪法没有规定设立特别的行政审判机关管辖行政诉讼的情况下，平政院却仍然存在并继续在运作着。但是这实在是可以理解的，这部被称为“贿选宪法”的《中华民国宪法》的诞生本身就不正常，它的具体内容在当时的历史条件下根本没有、也不可能真正得到贯彻实施。