浅谈《文物法》的缺失对文物工作的不利影响(一)

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[摘要]现行的《文物法》尽管比以前有进步，但依然存在着诸多不足之处，对文物工作产生了不少不良影响。只有对其进行修订和法律解释，才能使得《文物法》更符合客观实际和发挥更大作用。
　　[关键词]文物法；缺失；文物工作；影响
　　
　　2002年修订公布的《中华人民共和国文物保护法》(以下简称《文物法》)在基本建设和旅游发展与文物保护、文物经费、文物档案、馆藏文物管理、民间文物流通、文物拍卖企业、历史街区、村镇的保护、法律责任的强化等方面，都作了相应的修订，使其更符合文物工作与社会主义市场经济发展的实际要求，使其更完善，更具有操作性。同时也获得了社会的广泛认同。但在名词定义、主体、操作等方面存在依然着相当多不足。总让人感受到文物法不少条款定义模糊、职责不清、难以操作，对现实生活中的文物工作造成相当程度的不利影响。
　　现实生活中人们提到某事的依据时常说“法律明文规定”。所谓明文就是明确无误无歧义之文字。“明文”，就是明确的在法律用语的逻辑含义范围之内可以包容的行为。而那种模糊而有美感的文字一旦进入法律文本之中，内涵就不确定了，边界也不会清晰，它又如何起到规范人们行为的作用呢?所以，法律要求尽量使用边界清晰、不那么“美”的文字来构成法律条文，甚至要用不少定语来限定词义。但是，就算这样，也无法避免文字内涵的丰富性。所以，必须进行具体的司法解释。否则，就无法统一认识。法律是要让全体公民理解和遵守的，必须明确无误。如果文物部门内部对《文物法》都有不同的理解，又如何让社会各界理解、遵守和执行呢?《文物法》恰恰在这方面欠缺相当多。
　　
　　一、定义模糊，易生歧义，给文物管理工作带来困惑
　　
　　什么是文物，如何认定，标准是什么?就是这个最基本的问题，《文物法》未能给出一个明确答案。无论是1982年版的《文物法》，还是新近公布的文物法，都是采取列举法说明哪些文物受国家保护。对于文物认定标准和办法都说是由国务院文物行政管理部门制定并报国务院批准，但令人失望的是20多年了还是停留在起始阶段。
　　受国家保护或属国家所有的古墓葬如何定义?对于没有明确墓主后代的清代以前的墓，毫无疑问是古墓了，社会各界对此应该是没有异议的。但对于有明确所属的清代以前的墓属不属于古墓、属不属于国家所有?如果按照《文物法》的条文理解，那么各家各户的祖坟肯定也属于国家所有。属于国家所有了，私人就没有自主处分的权利了，哪会是什么样的局面?
　　出土文物有没有年限规定、如何规定?凡是出土的就是出土文物?还是近期出土的才算出土文物?或者说是文物法公布后出土的才纳入出土文物范围?
　　何谓祖传文物?只要是祖上传下来的就是祖传文物了?还是需要有时间限制，比如说《文物法》公布以后取得的不管传了多久都不算祖传文物?
　　什么样的情况才是“特殊情况”呢?没有一个明确说法，那么现实需要的情况都可能是特殊情况了。
　　当地政府是哪一级政府?《文物法》第二十一条、第二十六条等处有“当地人民政府”这样的表达。如果处在同有几级政权机构的地区，不同的人就有不同的理解了。如一个地级市所在地，下面有市辖区、区下面还有乡镇，当地政府是哪一个?对于第二十六条提到的“当地人民政府”，《中华人民共和国文物保护法实施条例》就有了明确说明，但其他可能有歧义的呢?
　　《文物法》只禁止文物行政部门的工作人员参与文物拍卖等活动，是不是意味着文物事业单位的人员不受限制?
　　文物法第五十条规定“文物收藏单位以外的公民、法人和其它组织收藏的前款文物可以依法流通”，但五十五条又说“除经批准的文物商店、经营文物拍卖的拍卖企业外，其他单位或者个人不得从事文物的商业经营活动”。这就有两个问题了。何谓“依法流通”和“商业经营”?
　　文物法条文里面类似这样存在明显字义含糊的表达还有不少。就是因为这样的情况导致了文物界内部理解的差异，社会各界的理解就更是多种多样了。对于文物事业及文物执法带来的消极影响是显而易见的。
　　1.20多年来，由于对文物的认定标准和办法还是一片空白，给文物工作实践中带来几方面的不利因素：(1)由于没有统一标准，各地博物馆选择文物藏品只能凭着对文物的不同认识来进行，从而出现两种不良倾向，一种是实际降低标准，一种是提高标准。降低标准的后果是大量不符合要求的物品成为文物藏品，从而降低了博物馆藏品的总体质量，也让博物馆形象受影响；提高标准的后果则是让大量其实应当成为文物藏品的物品从视界中消失，使得博物馆藏品的多样性和广泛性受到影响，从而使得可研究的题材减少，反映历史的角度缩小。(2)由于文物定义空间太大而不明确，使得文物流通市场管理上泛而不当。《文物法》对受国家保护的文物是采取列举法，且前提必须是具有历史科学艺术价值；而1992年5月国家文物局、国家工商行政管理局等四部局联合发布的《关于加强文物市场管理的通知》则不论价值高低完全以时间划定，目前各文物市场执法依据还是10年前上述四部局的规定，这显然不符合《文物法》规定。从法律精神角度看，行政规章超越法律规定是违法的，也应当是无效的。事实上，有限的管理人员也无法对数量巨大的清代以前的物品实施全部监管。实施起来只能是两种情况，一种是不按规定而只对出土文物及有可能是销赃的物品进行管理；另一种是不折不扣按规定执行。现实中，多数按上一种情况管理，而后一种情况是无法长久的，只能是打击市场，从而使得市场萧条。本来可以公开的交易，必然就转为地下交易，文物部门也就丧失了监管机会和征集机会，可以说是得不偿失。事实上，就在2002年开展的全国文物市场大检查中，有些地方试图按照《通知》的规定不折不扣地执行，将市场上1911年以前的物品一律查抄，不料遭遇强烈反弹，最终不了了之。这说明不合理的规定及管理肯定不得人心，是不能持续长久的，何况所依据的还是有违法之嫌的规定呢。而不按规定管理的市场反而能长久繁荣，这其中的意味不令人深思吗?(3)司法实践上是有害的。由于法律法规之间表达不一，相互矛盾，从而导致地区间文物行政执法上的差别，从某种程度上损害了法律的统一性。