从一元控制到多元治理：世界高等教育质量保证发展趋势探析(一)
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20世纪90年代以来，高等教育质量保证运动在世界范围内广泛兴起。由于政治、经济和文化背景的不同，特别是在各国高等教育管理体制、原有高等教育评估的基础等多种因素的作用下，各国高等教育质量保证实践体现出不同的模式特征。但是，在经济全球化、高等教育国际化的背景下，各国高等教育质量保证的发展又呈现出一些共同特征与基本走势。
一、权力结构的均衡化
西方高等教育在经历了20世纪60-70年代的“黄金时期”后，于80年代纷纷开始了高等教育改革。在高等教育管理体制改革方面，中央集权型管理体制与地方分权型管理体制、市场主导型管理体制与政府控制型管理体制相互吸取对方的优点，不断走向融合，寻求在新的起点上达成新的平衡。反映在高等教育质量保证上，其发展的趋势之一就是高等教育质量保证中的三种基本力量，即国家权力、市场和院校自冶，逐步走向相互制约与平衡。
1.原来以政府为主导的控制型模式，注重赋予高校更大的自治汉，并越来越多地吸取社会中介组织的力量参与质量保证
从本质上讲，市场调节和国家干预都是现代市场经济体制运行必不可少的，但是，市场始终是第一机制，国家为第二机制，只有市场调节不了或调节不好的，才需要国家政府的调控。在高等教育领域，要发挥市场主导作用，其前提是政府必须简政放权，确立高校的市场主体地位，给予高校充分的办学自主权。这是因为，如果高校不是市场主体，就不具备参与市场竞争的资格，也就难以在市场竞争中获取教育资源，这也意味着政府必须完全负责提供高等教育发展所需要资源。然而，在高等教育规模不断扩大的情况下，政府的高等教育财政支付能力已捉襟见肘。因此，政府有必要通过放权，赋予院校以市场主体地位，让院校在市场竞争中去获取资源，在市场竞争中发展壮大。
20世纪80年代以来，在许多传统上实行政府控制型管理体制的欧洲国家，其高等教育改革主要围绕如何通过分权、“松绑”、增强院校自治等方式达成国家、市场与院校之间的平衡。各国通过改革，力图形成一种交换和平衡：一方面，政府放权，院校自治，另一方面，实行绩效责任制和质量保证制度。例如，自20世纪70年代以来，高等教育国家计划性最强的法国，其高等教育改革的议题之一就是大力提倡将市场原则引入高等教育领域，不断扩大高等学校在行政管理、教育、研究和财政上的自主权。体现在高等教育质量保证上，就是加强高等教育评估组织的独立性。1984年成立的法国国家评估委员会(E)在监控高等学校的办学质量、政府的资助水平和经费的合理使用等方面发挥着重要作用。再如，荷兰政府在
1985年发表了题为《高等教育：质量与自治》的文件，允诺如果大学能够保证其质量的话，政府将给予其更多的自治权和更大的自主权。在荷兰高等教育质量保证中，属于非政府组织的荷兰大学协会和荷兰高等职业教育学院协会，以及2002年以后成立的众多外部访问和评估组织(VBIs)，如荷兰大学质量保证协会(QANU)、荷兰质量局(NQA)等都发挥着非常重要的作用。
2.在自主型模式和市场型模式中，政府通过立法、对评估机构的认可、对评估结果的有效利用等方式使其力量得到了加强在大学质量管理上，英国传统上由大学自身负责教育质量，政府不干涉大学内部事务。20世纪60年代至90年代，英国高等教育实现了由精荚型向大众型的转轨。大众化伴随着多样化――模式多样化、学生多样化、背景多样化、学习方式多样化，因此严格立法、规划、监督和评估更加重要。从《罗宾斯报告》后国家学位委员会(AA)的成立到《迪尔英报告》后高等教育质量保证署(QAA)的组建，无不反映了英国政府在高等教育质量保证中的作用。
实行市场型模式的美国则是采用高等教育界引以为自豪的认证制度，其自愿性、民间性、自治性等特征，正随着联邦政府的介入而发生改变。联邦政府通过立法、经费资助、对认证机构的授权与认可等途径加强了其在高等教育质量保证中的影响力。有学者在论及美国高等教育认证制度的特点时，将其概括为“自愿与强迫相济、独立与制约相倚、科学性与民主性兼顾、自治与责任并重”，是比较恰当的，反映出美国高等教育质量保证中政府的力量在加强。
二、质量保证主体多元化
从欧美发达国家高等教育质量保证的改革与发展来看，高等教育质量保证主体大多经过了从一元控制到多元管理的变革，政府、高校与社会相互分工与协调，共同参与高等教育质量保证。
1.以自我评估为核心的院校内部质量保证在整个高等教育质量保证中处于基础地位
在西方发达国家高等教育质量保证中，有关各方达成的―个重要共识是：必须充分重视高等教育机构的自我评估和改进。高等教育是一种发生在高校内部的专业活动，其主体是学术人员，高校及其成员改进与提高质量的动机是内在的，不能从外部强加，而只能被激发、被强化。因此，外部评估最重要的功能，应该是集中于为高校自我改进与提高提供持续、稳定的支持，使高校及其成员能够在一个良好的制度环境中关注其专业活动的质量。作为高等教育质量保证的内生要素，自我评估经济有效，能增加被评估单位的主人翁意识和责任感，提高评估后质量改进的可能性。范富格特曾经评论道，在高等教育质量保证中，只有当高校教师认为质量保证活动是其分内事，整个活动才可能成功。因此，各国都非常重视学校的自评，院校内部质量保证是外部质量保证的前置条件。
另一方面，在外部力量日益渗透到高等教育质量保证中的情形下，高校积极主动地建立自我保证机制，是保护学术自由、院校自治，也是向外界证明其质量与效率的一种有效手段。对院校而言，自评是其日常的一项质量保证环节。正是通过不断的、形成性的自我检查、反省，日积月累，才能使保证机制运行起来。从而有效地促成质量的提高。例如在英国，各校均设内部质量保证机制，特别是在专业的规划、审批、保障和审查等重要环节上把住质量和标准关。多数学校既实行经常性的保障，又对各专业实行周期性的审查；同时一些学校还聘请校外督察员和学术审查员，他们都是来自其他学校或相关领域的学术专家。校外督察员的主要任务是对大学学生是否达到学校的学业标准进行动态的评估，检查学校在给予学生成绩和学位时是否严格依据学校订立的标准，对学生的评价是否有效和公平。学术审查员每隔6年对大学进行总体的审查，看该大学的办学标准是否保持在合适的水平。QAA现在的外部评估，开始侧重于院校审核，即对院校内部质量保证制度及其运行情况的监督与检查，以突出院校内部自我质量保证的基础作用。
2.国家主导高等教育质量保证的发展方向，将质量保证作为推进高等教育改革的政策工具和维持国家对高等教育影响力的重要手段
在影响高等教育质量保证发展的众多因素中：国家的作用无疑是最为直接和重要的。从宏观高等教育政策看，高等教育质量保证的兴起，是政府改革高等教育体制、努力提高高等教育质量、促使高等教育更好地适应经济和社会发展需要、满足公众不断增长的需要等一系列政策的直接结果；从具体的政策看，政府的偏好也在很大程度上决定了本国高等教育质量保证的发展方向。在欧洲大陆国家，政府维持对高等教育传统影响力的政策、直接体现在其质量保证中，如法国、丹麦等国的评估机构均为官方机构。在美国，政府对学生学习结果的关注，引发了美国高校的“评估运动”，传统的认证制度也更加注重对教育结果的评估。不过，国家在高等教育质量保证中的主导作用，主要是通过政策指导与法律规范的方式进行的。一般而言，由政府教育行政部门直接组织实施质量保证活动的情况比较罕见，更多的情形是政府通过立法、财政、对评估结果的利用等途径对质量保证活动施加影响。
3.多种社会力量在高等教育质量保证中发挥日益重要的作用
国际高等教育质量保证的实践表明，社会力量的参与能及时将社会对人才培养的要求、毕业生的就业状况及其他有关信息直接反馈给学校，使学校及时了解、关心社会经济部门和社会发展对人才培养提出的要求，保证高等教育沿着社会需要的方向发展。因此各国都十分重视吸收各种专业组织、社会团体、行业协会等社会力量参与质量保证与评估。在英国，社会力量主要通过以下方式参与质量监督和评价：①校外人员直接参与学校管理。②专门职业团体及其他法定组织的质量评价。各种社会力量参与对院校及专业的评估，有利于赢得公众对评估的信任，同时对高校及其专业的教学也是一种强有力的约束。
三、质量保证的实质性目的与工具性目的有效结合
管理学中，人们常将目的分为实质性目的和工具性目的。前者多是用于表示人们活动的最终意向，因而一般比较抽象和概括；后者则多是用于指导实际工作，因而一般比较具体，讲求可操作性。各国建立高等教育质量保证体系，也不单单是为了实现某一种目的，而是通过一系列内、外部质量保证活动，有效地实现保持与提高高等教育质量、满足外界问责的需要；为政府和社会各界提供质量信息和决策资讯等多种目的。其中，高等教育质量保证的实质性目的乃是质量的保持与提高，其他目的都是工具性的。