评西方的“新公共管理”范式（下）(一)
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第三,“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架。传统的公共行政学的理论框架形成于本世纪20、30年代,建立起以官僚体制、组织原理、人事行政、财务行政、行政法规、行政效率以及行政执行为基本主题的理论框架。“新公共管理”突破了传统公共行政学的学科界限,把当代西方经济学、工商管理学(私人部门管理学)、政策科学(政策分析)、政治学、社会学等学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中。例如,它直接将现代西方经济学的基本假定、理论和方法论作为自己的学科基础,从当代西方经济学思想尤其公共选择理论和新制度学派借用了不少基本概念和理论;它直接利用了当代私人部门管理领域(工商管理)所发展起来的许多理论、原则、方法和技术以及管理经验和管理模式(战略管理、结果控制、成本核算、合同雇佣制、业绩工资制、组织发展、顾客至上、人力资源开发、激励与诱因等主题均主要来自于工商管理领域);它将60年代末70年代初兴起的政策科学(政策分析)对于公共政策的性质、原因、结果和政策过程(政策制定、执行、评估、监控和终结等)的研究成果以及政策分析的方法与技术融合到公共部门管理的研究之中。“新公共管理”以公共物品及服务的有效供给或“良好的治理”作为核心主题,汇集了来自于当代科学技术尤其是社会科学各学科的理论和方法,因而是一个更广泛、综合的知识框架。
第四,“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所描述的“企业化政府”的十大特征:“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争;它们把控制权从官僚机构那里转移到社区,从而授权给公民;它们衡量各部门的实绩,把焦点放在后果而不是投入上;它们行为的动力不是来自于规章条文,而是来自自己的目标、自己的使命;它们把服务的对象重新界定为顾客,让顾客有所选择,选择学校,选择培训计划,选择住房;它们防患于未然,而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务;它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱;它们下放权力,积极采取参与式的管理;它们宁可要市场机制而不是官僚主义机制;它们关注的中心并不简单是提供公共服务,而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂,使之行动起来解决自己社区的问题。”①有的学者进一步将“新公共管理”的实践模式细分为各种类型,例如,彼得斯在《治理的未来:四种正在出现的模式》中将新的公共管理模式(治理模式)分成四种类型:市场化政府、参与型政府、灵活性政府和解除规制政府,并从结构、管理、政策制定和公共利益四个方面对这几种模式加以分析比较②。
①②ＳｅｅＢ ＧｕｙＰｅｔｅｒｓ,ＴｈｅＦｕｔｕｒｅｏｆＧｏｖｅｒｎｉｎｇ:ＦｏｕｒＥｍｅｒｇｉｎｇＭｏｄｅｌｓ.ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓｏｆＫａｓｓａｓ,Ｌａｗｒｅｍｅ,ＫＳ.1996,ｐｐ.16—20.〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着政府》,上海译文出版社1996年版,第21页。
然而,“新公共管理”也非一种成熟的范式,而是一种尚处在发展中的理论框架,它并未获得普遍一致的认可。由于它的不成熟以及所存在的内在缺陷,而受到了来自各个方面的批评。这些批评涉及它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等等。概括起来,对于“新公共管理”的批评主要集中在如下几个方面:
一是批评“新公共管理”的保守主义倾向,说它是披着科学外衣的意识形态。例如阿什伯纳(Ｌ Ａｓｈｂｅｒｎｅｒ)说“新公共管理”是一种以新的形式来表达的、强调公共服务核心价值的管理杂种;波立特明确地将“新公共管理”看做一种意识形态的思想体系,它以强调将私人部门领域中产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征。更有学者认定,“新公共管理”是右派政府的公共管理哲学,是保守主义在公共管理领域的具体体现。
二是批评“新公共管理”的经济学基础,说它滥用经济学的假设、理论和方法,是一种经济学的帝国主义。这种批评有一般和特殊两个层次:一般层次的批评是说,经济学本身是一门有缺点的社会科学,所以将它应用到公共部门以及政府的管理上同样有缺点。特殊层次的批评是说,虽然经济学对经济系统和私人部门具有一定的成效,但将它应用到公共部门及政府上的理由则是不充分的。例如波立特认为,公共服务中的“提供者/消费者”明显地比一般市场中的消费者面临更复杂的交易;公共服务的消费者不仅仅是“消费者”,他们更重要的是公民,这对于交易有一系列独特的内涵。因此,将经济学作为公共管理理论基础的理由不充分①。
三是批评“新公共管理”的管理主义倾向,说它忽视了私人部门与公共部门的基本差别,照搬私人部门的管理经验、原则、方法及模式,是一种“新泰勒主义”。批评者强调私人部门与公共部门的区别,认为这是两种不同的组织类型,它们在不重要的方面是相似的,而在重要的方面则是不同的。例如,私人部门管理过程是由决定战略、确立目标、设计方案、确定组织结构、项目预算、衡量绩效和评价成就等前后相续的环节所构成的。如果目标能具体化,那么后续的环节就可以进行;如果目标难以确定和具体化,那么后面的环节就难以展开。而在公共部门管理的实践中,明确、有限的目标,固定和清楚的优先性是少有的,结果也往往是难以测定的。这就决定了私人部门的管理原则、方法及模式难以在公共部门管理中加以应用。
四是批评“新公共管理”的政治化倾向,认为在新公共管理体制下,政治领导人有可能选择那些认同其政治目标或具有相同、相似政治立场的高层文官担任各部门及机构的头头。这种高层文官的政治任命违背了文官制度的基本精神,破坏了文官在政治上保持中立的传统,从而导致政治腐败以及权力的滥用。
五是批评“新公共管理”的实践模式特别是以市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革措施,说这些改革是放弃政府的公共服务职能,逃避政府责任,破坏了政府与公民社会的关系,背离了民主社会的基本价值。例如,有批评者认为,“新公共管理”带来了公共责任制方面的严重问题。通过引入市场竞争机制,把公共服务交给私人部门或其他非营利组织,意味着政府放弃了部分社会职能,也不可避免地削弱了政府的责任感。又如,有批评者指出,“新公共管理”的顾客至上原则,将公民降低为顾客或消费者,忽视了公民与顾客的内在差别。还有批评者认为,“新公共管理”的这些改革取向,以“三Ｅ”(经济、效率和效益)为追求目标,而民主社会的基本价值(自由、民主、平等、公正等)则被抛在一边。
显而易见,这些对“新公共管理”的批评有不少偏颇之处。但是,批评者们的确指出了
①ＣｈｒｉｓｔｏｐｈｅｒＰｏｌｌｉｔｔ,ＭａｎａｇｅｒｉａｌｉｓｍａｎｄＰｕｂｌｉｃＳｅｒｖｉｃｅ:ＴｈｅＡｎｇｌｏ
ＡｍｅｒｉｃａｎＥｘｐｅｒｉｅｎｃｅ.Ｏｘｆｏｒｄ:ＢａｓｉｃＢｌａｃｋｗｅｌｌ,1990,ｐ.121.
“新公共管理”存在的某些内在缺陷和问题,有的批判是击中要害的。“新公共管理”确实具有明显的意识形态的倾向性,或多或少地体现了当代自由主义和保守主义思潮的某些基本精神,特别是主张放任自流、限制政府干预的立场;它过分依赖于经济学的途径尤其是经济人假说和市场机制以及交换范式,忽视了政治过程与市场过程的本质差别;它过分强调用私人部门管理的模式或企业家精神来重塑政府及公共管理,忽视了公共部门与私人部门之间存在着的重要差别,有照搬私人部门管理模式之嫌。“新公共管理”所采取的市场导向、私有化、分权、放松管制、企业化的管理方式等也产生了一系列的实践问题。例如,分权有利于增强自主性、积极性和灵活性以及提高效率,但也带来了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加;私有化缩小了公共机构的规模,增强了活力,但也损害了公民参与、妨碍政治导向,并产生公共责任方面的问题;企业化的管理方式提高了管理的科学化,但也产生了如何与公共职能有机结合的问题。同时,“新公共管理”在一系列重大的理论问题上,如公共组织的类型、体制与特征,公共管理者的角色地位及与政治家和公民的关系,公共管理的过程及环节,公共管理与社会环境,公共利益与公共责任,“良好的治理”及其标准等问题的研究上还比较薄弱,需要加以进一步深入的探讨。它还存在着下列必须解决的理念性矛盾:
“从‘企业家政府’和‘企业化政府’引出的公共机构与私人企业之间的异同比较;小政府和缩小了的福利国家怎样满足公众日益增长的对公共服务的期望;作为改革对象的政府和文官体系怎样发挥出更大的创造力;在实行政党政治的前提下,怎样把打破政治与行政相分离同坚持政策制定与执行相分离这两个原则统一起来;不再中立的文官怎样有效地履行自身的职责,并保持公共政策和管理的连续性;在政治家与高级文官签订业绩合同及其评估过程中,怎样避免政治和价值观的影响;以‘三Ｅ’———经济、效率、效益或有效性为政府绩效评估标准,怎样协调这三者之间的内在矛盾;它比照以公平替换经济政策评估的‘三Ｅ’标准孰优孰劣;在崇尚自由至上主义的同时怎样与进步的自由主义保持相对的平衡?”①
总之,作为一种正在成长着的政府及公共部门管理的新途径,一种与传统的公共行政学相比较而存在、相竞争而发展的学说,“新公共管理”范式及理论的成熟仍有相当长的路要走。