落实推进形成主体功能区战略的政策保障和政策衔接(一)
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内容摘要：涉及各类主体功能区发展和演变的政策大致可以分为两类，一类是综合政策，目标在于协调各类主体功能区之间的发展；一类是分类政策，目标在于推动各类主体功能区按照主体功能定位的要求发展。现行的区域政策与主体功能区政策，既有联系，也有区别；有些可以相互补充，有些可以相互替代。搞好两者之间的衔接与协调，有助于推进形成主体功能区战略的落实。
关键词：主体功能区，政策保障，政策衔接
理想的空间分工格局的形成涉及到区域之间发展的协调、配合，也涉及到各类功能区自身发展路径的选择，是一项艰巨的任务，也是一个复杂的过程；既需要采取针对性强的政策措施，也要搞好新旧政策的协调与衔接。
一、落实推进形成主体功能区战略的体制和政策保障
涉及各类主体功能区发展和演变的政策大致可以分为两类，一类是综合政策，其目标在于协调各类主体功能区之间的发展；一类是分类政策，其目标在于推动各类主体功能区按照主体功能定位的要求发展。
（一）综合政策
1.理顺中央和地方的财政关系。一要进一步界定各级政府的财政支出责任，完善中央和省级政府间的财政转移支付制度，理顺省以下财政管理体制。二要进一步完善税收制度，改变地方财政收入过重依赖流转税和土地出让金的格局。
2.完善转移支付制度，促进地区间基本公共服务的均等化。一要调整一般性转移支付资金分配方法，从主要保地方政权运行转变为保政权运行和政府服务职能的履行。二要调整转移支付结构、压缩专项转移支付规模、适时引入分类转移支付。三要完善省以下转移支付制度，强化省级财政平衡省内各主体功能区财政差异的责任。四要针对限制开发区和禁止开发区特征，增设相应转移支付项目，如将“退耕还林还草”和“天然林保护工程”专项归并，设置更为综合的“生态建设与恢复”专项转移支付；在清理和压缩现行部分专项转移支付的同时，增设“生态移民”专项转移支付。
3.为生产要素（资本和劳动）的空间转移创造更加便利的条件。一要废止妨碍资本要素流动的各种行政性规定，促使资本要素流向具有更高回报率的地方。二要完善户籍管理制度，促使劳动力流向具有更大资源环境承载力的地方。三要逐步实行企业职工基本养老金的省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹，为劳动力的跨区域流动创造有利条件。
4.推进资源价格改革，完善资源管理体制。一要加快建立能够反映资源稀缺性、市场供求状况和环境代价的资源价格体系，排除各级政府对资源性产品价格形成的不合理干预。二要改革资源管理体制，健全资源有偿使用制度，确保国家对矿藏、水流、森林等自然资源的所有者权益充分实现。还要推广按可采储量征收资源开采费的办法，抑制浪费性开采行为。三要扩大资源税征收范围，调整资源税征收模式，实行以储量或价格计征，税率设置要充分反映资源的稀缺程度。同时适当提高矿产资源补偿费的征收标准，使资源开发的生态环境成本尽可能内部化。四要充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用。既要通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又要通过完善征地制度（包括严格限定行政划拨用地的用途和比重、制定“公共利益征地否定式目录”等）、加强对农民土地产权的保护，在节约利用土地的同时，实现农民土地权利对土地级差收益的分享。
5.制定和实施区域化的产业政策。要按照主体功能区的定位和要求，根据不同主体功能区的资源环境承载能力及其发展潜力，遵循产业发展规律，明确各功能区的产业发展方向和产业结构调整目标，制订相互衔接的配套政策，促进功能区内部和功能区之间的产业协调发展，推动生产力优化布局。
6.改革与户籍制度与相关的社会福利等制度。一要将公共服务（包括教育、医疗、社会救助等）的覆盖范围扩大至所有在当地有合法住所和稳定收入来源的居民；二要建设包容性强的城市文化，促进新移民融入当地社会。
7.完善农村土地制度。应鼓励土地承包经营权流转交易和变现，提高农民资产的流动性，为农民工在城市置业安家、对自身及子女进行人力资本投资创造更多的可能性。
8.建立健全环境与发展的综合决策制度。要按照科学发展观的要求，建立健全环境与发展的综合决策制度，以便把环境保护的要求落实到其他政策的制定和执行之中，使各主体功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划，以及在调整产业结构和生产力布局时，能够充分考虑它们的生态环境影响，实现环境保护与经济社会发展的有机统一。
9.实施标准统一、污染排放总量控制的环保制度。一要在各类功能区实施严格统一的环保标准，把环境治理政策的重点应放在控制“源头污染”上。二要针对不同功能区环境问题本身的特性以及环境问题产生的背景等多种因素，按照不同功能区的资源环境承载能力、生态功能等，将污染排放总量细分到不同的区域。在此基础上，探索引入排污权交易制度。
10.建立全国统筹性的生态补偿制度。拟建立的生态补偿制度必须具有全国统筹的性质。为形成这样的制度，必须建立生态补偿基金。基金的本金可以来自于：（1）中央财政；（2）沿海发达地区的政府；（3）生产者和消费者（如可通过水、电、气价格附加等形式筹集）。基金主要用于：(1)支持限制开发区、禁止开发区的教育、医疗、文化、社会保障、贫困救助、技术传播等社会事业的发展；（2）支持限制开发区、禁止开发区对当地居民进行劳动技能培训。
11.以国土规划统领土地利用规划和城乡规划。要从可持续发展和区域协调发展的需要出发，制定《国土规划法》，全面规划国土开发，严格规范优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地利用，并以《国土规划法》统领经济社会发展规划、城乡规划和土地利用规划，以减少下位法或规划之间的冲突和矛盾。
12.改革政绩考核办法。要改革现行的政绩考核办法。要针对不同类型主体功能区的定位，制定不同的考核指标，实行不同的奖惩制度。
（二）分类政策
1.优化开发区。主要包括：（1）制定产业结构升级规划，以财政补贴和税收优惠鼓励高技术、高附件值产业的发展，必要时以许可证管理制度限制高资源消耗、高污染排放产业的发展，以严格的行政管制淘汰严重污染环境的产业；（2）运用产业政策，引导外资投向；（3）以政策性金融，推动基础设施的建设和基础设施网络的优化；（4）鼓励新能源开发和节能新技术利用，补贴节能设施改造和技术改造，推行政府绿色采购；（5）以市场手段鼓励绿色消费和可持续消费；（6）设定高于全国平均水平的土地使用控制标准，和高于全国平均水平的土地最低价格限制；（7）以财政补贴和税收优惠支持吸纳更多的外地劳动力就业，创造更便利的外地居民在当地落户的条件；（8）扩大本级财政支出用于环境治理的部分；（9）重点考核当地在提高经济增长质量、节约资源和治理环境、增强自主创新能力、吸纳外地人口、带动周边地区发展等方面取得的成效；（10）做好符合主体功能定位要求的空间开发规划，严格控制不符合主体功能定位要求的开发活动。
2.重点开发区。主要包括：（1）以更多的财政资金（包括国债资金）支持进行基础设施（包括交通、通讯、输配电、城市公用设施等）建设；（2）制定产业结构合理化规划，以财政补贴和税收优惠鼓励装备制造等资本密集产业和纺织服装等劳动密集型产业的发展，引导发展低消耗、低排放的产业，鼓励产业集群式发展；（3）通过产业政策导向和优惠政策引导、支持企业外部融资、设立引导基金、鼓励和支持风险投资活动等手段，吸引外部资本资金进入；（4）运用政府信用担保、财政贴息等手段，支持中小型企业的发展；（5）给予更多的土地使用额度，设定低于全国平均水平的土地最低价格限制；（6）以财政补贴和税收优惠支持吸纳更多的外地劳动力就业，创造更便利的外地居民在当地落户的条件；（7）加大工业污染和城市生活污染的治理力度，严格控制破坏环境的开发活动；（8）重点考核当地在促进经济增长、推动工业化和城市化、吸纳外地人口、改善基础设施等方面取得的成效；（9）做好符合主体功能定位要求的空间开发规划，尤其要做好城镇体系和城市群发展规划。