我国公共危机管理中公民参与的困境与对策分析(一)
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摘要：公民参与公共危机管理，既有重要的社会意义，也有显著的经济价值。当前，我国公民参与公共危机管理还处于较低的层面，存在着公民参与意识薄弱、参与能力低，参与的从属性和被动性明显；公民参与缺乏制度化和组织化保障、公民危机应急能力培训缺失等问题。因此，必须更新观念、完善城市危机法律制度和危机教育机制。
关键词：公共危机管理；公民参与；政府危机管理
Abstract： Public participation in Chinese crisis management not only has the importantly societal significance, but has remarkably economic value. Nowadays, public participation in Chinese Crisis Management has been at relatively a low level, which has a lot of problems, such as low awareness of public participation, inadequacy of legalization and systematization, weak anizational foundation. It is essential to renovate the concept, improve the relevant legal system and the emergence education mechanism.
Key words： crisis management； public participation； situation； counterm
公共危机管理的目标是建立以满足社会抗击危机的安全需求为核心的组织框架和运作机制，最终把危机显在的破坏力降低到最小程度。2003年非典危机、2006年洪水和干旱灾害、2008年初南方百年未遇特大雪灾以及5月12日四川汶川地区8级强烈地震……一系列突发的公共危机事件考验着我国以政府为主导的危机管理体系。公共危机发生之时，社会公众是突发性危机事件直接威胁的对象。良好的公共危机管理需要广大公民以合法有效的形式，通过科学化、制度化的渠道和途径，有节制地自动参与到政府危机管理活动的过程中来。公民参与危机管理，不仅仅是表现为个体的单独行动,而且需要通过各种社会组织（包括非营利性组织、具有营利性质的工商业组织）来发挥公民参与的集体力量。现阶段我国公共危机管理的过程中，在危机发生的每一个阶段，公民参与发挥了一定的作用，公民的参与有效地提高了社会的整体危机应对能力和政府危机管理的效能，大大减少了危机带来的损失。
一、公民参与公共危机管理的现实意义
政府危机管理的有效性不仅取决于政府的作用，而且受制于公民参与的有序性。不论是在危机预警阶段，还是在危机发生后的救助阶段，都离不开公民的有效参与。公共危机管理是政府组织和社会相关力量共同应对危机事件的全面系统过程，是一个以政府为主导、全社会共同参与的完整的组织体系，是涉及多部门、全方位的应对网络。但是，由于危机事件的发生具有多重不确定性，即具备发生的时间、地点、危害程度、危害对象等多重因素的不确定性。政府在短期内所能提供的公共资源有限，空间分配密度有限，必然对于某些突发危机事件无法采取及时和有效的应急措施从而造成损失。因此，仅仅依靠政府的力量很难实现危机应对的高效、快速、协调和灵活。公众参与，是政府危机管理中提供公共安全、预防危机发生、减轻危机危害、维护国家和社会公共利益的内在保证。公民参与公共危机管理有其重要的社会意义和经济价值。
（一）公民参与公共危机管理的社会意义
1.提高危机应对能力，增强公民危机意识
地震、洪灾等公共危机事件在对国家和人民造成生命、财产等物质损失的同时，也对人们的心理、公众生活方式以及公众价值观带来深刻的影响。公民作为一个统一的整体，本身完全具备参与危机管理的能力，并且拥有最广泛的社会资源。对以政府为主导的危机管理体系而言，公众参与危机管理，并且理解和配合政府采取的各项危机管理措施，只有这样才能发挥应有的效力。近年来，我国公共危机事件频繁发生。很多危机事件表明，公民危机意识淡薄、危机防范和处理能力匮乏、应对能力不够，是造成损失的不可或缺的原因。在通常情况下，社会公众是突发性危机事件最为直接的“受害体”，是公共危机中受到冲击最广泛、最直接的群体。引导公民有序地参与公共危机管理，可以使公民深刻感受到参与危机管理既是一种不可推卸的责任，同时，也是自身不可让与的权利。更重要的是，公民有序参与危机管理，可以提高今后危机事件的应对能力，积极组织自救互救，为最大限度的减少灾害带来的损失作出努力。
2.提高社会自我救助能力
目前，我国的政府危机管理在长期的实践过程中逐渐形成了统一领导、分级负责、条块结合和属地管理的模式。长期以来，危机发生后我国公众习惯于期待和依赖政府。然而，政府的危机管理体系应该是全社会共同参与的完整的组织体系，公众在公共危机管理中应发挥自身的作用。广泛而有序的公民参与，提高公众的危机意识和危机应对能力，可以在很大程度上减少危机事件爆发的频率，同时，极大地减少危机可能造成的混乱和损失。
3.有效减少轻信并参与传播流言、谣言等不合作行为的发生，保证社会秩序稳定
由于公众是公共危机最直接的作用对象，所以，公众难免对公共危机管理提出最具体最切合实际的目标和要求。公众会要求政府尽快解决危机，并且希望了解和掌握危机处理的进程和现状。对于危机的解决表达自身意见和想法。公众参与到危机管理中。一方面，可以更好地把公众各方面的诉求通过合理的渠道和方式表达出来，从而架构起政府和民众沟通的桥梁；另一方面，通过社会公众的参与，可以使公众了解危机的真相，消除不必要的恐慌，以及减少轻信并参与传播流言、谣言以及危机现场的抢夺等不合作行为的发生，从而有效地维护了社会秩序的稳定。
（二）公民参与公共危机管理的经济价值
1.有效解决公共危机管理中的“政府失效性”问题
由于政府的危机管理能力受到各种客观条件的制约，仅靠政府的力量无法在短时间内解决影响巨大的公共危机事件。因此，在公共危机管理中，政府除自身积极参与并发挥主导作用外，更应注重公民社会乃至市场的全面参与。包括非营利组织在内的各类社会公众参与到公共危机管理中，可以充分发挥各方面力量在危机预防、危机处理和灾后重建过程中的自我救助能力，同时有效地促进公众和政府以合作的姿态共同应对可能发生的各种危机事件。
2.确保解决危机的公共利益取向
实现社会公共利益的最大化是政府政治决策和政府行为的逻辑起点。公共危机管理以提供社会公共安全为宗旨，以保障和维护社会公共利益为指向。政府在危机管理中，期望最大限度地维护和保障公共利益。公众参与公共危机管理的过程，可以建立起有效的社会监督机制。公众不再是被动地了解和执行决策结果，而是被赋予了更多的参与危机管理的机会和更多的知情权。通过公众参与，可以建立起强有力的自下而上的社会监督网络，对危机决策和决策执行的失误进行及时和有效的监督和控制，只有这样才能确保公共危机管理的公共利益取向。
3.帮助政府正确决策，降低危机管理成本
危机爆发后，政府必须在有限的信息、资源和时间等约束条件下找到相对合理和满意度应对危机方案，及时有效地化解危机。公众参与到公共危机管理中，既有助于政府和各类社会组织充分了解和重视人民群众的基本利益和愿望，同时及时制定出科学、合理的决策，从而使危机决策得以迅速实施。在危机管理过程中，公民的有序参与能够及时提供丰富的物质资源和人力资源，有效缓解由于危机造成的物质损失和心理伤害，从而大幅度地降低危机管理成本。
二、我国公民参与公共危机管理的现实困境
公共危机管理的有效性不仅取决于政府的作用，而且受制于公民参与的有序性。在我国当前政府公共危机管理中公民参与的现实困境主要表现为以下几个方面：
（一）公民的参与意识薄弱和参与能力低，被动性和从属性强
在四川汶川地震灾害发生后，涌现出了很多市民竞相为灾区人民献血而阻塞交通，市民自驾车亲赴灾区志愿抗震救灾等感人的事迹。但是，从公民整体危机意识角度分析，我国公民的危机处理的主动性和自觉性不高，仍然习惯于把自己作为危机管理情境中的受助者，是管理客体。同时，由于受到传统的“官本位”思想的影响，当危机发生时，各级政府首先考虑到的是自己如何有效应对危机，主观上忽视公民参与。同时，由于缺乏危机意识，在危机爆发时，有些公民对危机事件麻木不仁或一筹莫展，同时，缺乏强烈的责任心和主人翁精神，没有参与危机管理的愿望和要求。在多重不利因素的作用和影响下，容易造成危机升级，带来更大的损失。