国有资产授权经营公司与政府部门关系初探(一)
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“内容提要”国有资产授权经营公司在国有资产管理体制中处于政府与市场接口处的中介地位。因此，弄清国有资产授权经营公司与政府国有资产管理部门之间的关系就显得十分重要。本文通过分析指出，这二者之间实际上存在双重关系，即“投资关系”和“授权关系”。并进一步指出，国有资产管理部门对授权经营公司的管理权利来自于投资关系，是一种出资者的权利。同时指出二者之间的授权关系的法律性质为信托关系而非委托代理关系。本文最后提出了用信托制度来构建国有资产授权经营制度的设想。
“关键词”国有资产授权经营、国有资产管理部门、投资关系、授权关系、信托制度
一、国有资产授权经营公司在国有资产管理体系中的地位
党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中指出：“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立健全产权的责任制度。……中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。允许和鼓励地方试点，探索和建立国有资产管理的具体形式。”以这一规定为基础，我国确立了“国家统一所有、政府分级管理、投资主体营运、多方分工监督、企业自主经营”的国有资产管理的总体框架。国家统一所有，是指国有资产的权利主体是中华人民共和国，国务院统一行使国有资产的所有者职能，不能搞部门所有、地方所有和企业所有。政府分级管理，是指县级以上各级人民政府，根据上级政府的授权，对其管辖的国有资产具体行使所有者的管理职能。投资主体营运（即授权经营），是指各级国有资产管理部门将一定范围内的国有资产授权给大型企业、企业集团和控股公司，由他们进行持股，行使出资者的权利。多方分工监督，是指政府的各个部门根据法定的权限对有关国有资产的各种活动进行监督。企业自主经营，是指企业对本企业范围内的国有资产依法享有法人财产权，自主经营，而国家对投入企业的国有资产享有出资者权益。（注：谢次昌：《国有资产管理法》，法律出版社，1997年版，第21页。）
这个框架形成了从中央政府到地方各级政府，再到投资主体，最后直至企业的一个层级体系。在这个体系中，每往下一层，就越接近市场一步，最后到各个企业成为完全的市场主体。因此，从一定程度上来说，整个国有资产管理和经营体制，都是围绕着实现“国有资产从政府管理向市场运作转换”这一目标展开的。但是，国有资产“国家所有”的特性决定了，无论怎样转换，政府与市场之间必然有一个“接口”，在“接口”以上属于政府管理的范畴，“接口”以下则属于市场运作的范畴。由此可见，“接口”处于整个国有资产管理和经营体制的核心和枢纽地位，它真正决定了国有资产能否最后进入市场。因此，探索和建立一个好的科学的“接口”，一直是国有企业改革的理论和实践中十分关注的问题。在上述国有资产管理和经营体制中，这一“接口”的职能是由国有资产授权经营公司承担的。也就是说，国有资产授权经营公司在我国国有资产管理体系当中位于政府与市场的中介的地位。
正是由于国有资产授权经营公司的上述中介地位，因而我们在考察国有资产授权经营公司时，除了要了解其内部结构及运行外，还要准确把握它与政府的关系以及它与其持股的企业之间的关系。关于授权经营公司与其持股的企业之间的关系，与一般的市场主体之间控股、持股的关系是一样的，适用《公司法》的规定。而授权经营公司的内部治理结构及运行，由于其出资者的特殊性，与一般的公司有所不同。因而，准确把握授权经营公司与政府的关系是正确理解国有资产授权经营公司的关键所在。也只有理清了它们与政府的关系，才能使国有资产授权经营公司成为真正的市场主体，完成社会主义公有制与市场经济在微观层次上的结合。因而，本文着重对这一问题进行探讨，以期抛砖引玉。
按照政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的原则，各级政府部门可以划分成两类：一类是国有资产管理部门，另一类是社会经济管理部门。因此，探讨政府与国有资产授权经营公司的关系，也应分开进行：一是政府社会经济管理部门与国有资产授权经营公司的关系；二是政府国有资产管理部门与国有资产授权经营公司的关系。对于前者，即政府社会经济管理部门与授权经营公司的关系，笔者认为主要是一般市场主体与政府之间的关系。政府社会经济管理部门对国有资产授权经营公司的管理，应同对其他企业的管理一样，是对它进行指导、调控、提供服务，而不应有其他特殊之处。否则，就难以达到政企分开的目的。因此本文对这一关系不想作过多论述，而主要探讨后者，即国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系。
政府国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系，究竟是一种怎样的关系，其法律性质是什么？现在在立法和理论上都不很明确。大体来说以下两种观点比较普遍：
一是把国有资产管理部门、授权经营公司和被授权企业之间的关系理解为国有资产管理部门将国有资产投资于授权经营公司，而授权经营公司再把这些国有资产投资于被授权企业。他们之间的关系均为投资关系。由于被授权企业大多在授权经营公司成立之前就已存在，因而，若要把政府国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系单纯理解为投资关系，就必须作一个“虚拟”解释，即虚拟国家先把资产投资于授权经营公司，然后授权经营公司再投资于被授权企业。“进行企业集团国有资产授权经营是考虑到目前我国企业集团的集团公司与成员企业之间大多为非产权关系，即行政隶属关系、统一计划单列关系、统一承包关系或生产协作关系。通过政府授权经营方式来确立他们之间的产权关系可以在较短时间内以较低的代价实现产权连结。”（注：见《国家国有资产管理局关于印发〈关于企业集团国有资产授权经营的指导意见〉的通知》，1996年9月11日，国资企发[1996]115号）因此，从根本上来说，国有资产授权经营的目的就是为了建立这一观点所理解的那种明晰而简单的关系。
二是认为国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系为“授权关系”。也就是认为二者之间的关系就基于国有资产管理部门把国有资产授权给授权经营公司经营。国有资产管理部门也正是因此才拥有对授权经营公司的管理权。目前多数研究国有资产授权经营的文章都持这一观点。
以上两种观点均有一定的道理。但由于讨论这一关系时没有明确一个基本的前提，从而使得讨论无法深入，更重要的是没能达到实现国有资产所有者职能与营运职能相分离的目的，从而导致了立法上的一些混乱。
笔者认为，政府国有资产管理部门与授权经营公司之间存在两种关系，即投资关系和授权关系。首先，国有资产管理部门投资设立授权经营公司，同时被授权企业也由国有资产管理部门投资设立，然后，国有资产管理部门再把这些企业授权给授权经营公司经营。国家有关文件中关于国有资产授权经营的定义也体现了这一点。“企业集团授权经营是指政府将企业集团中国家以各种形式直接投资设立的成员企业（指与集团公司非产权关系的企业，下同）的国有产权授权集团公司持股，……”（注：见《国家国有资产管理局关于〈关于企业集团国有资产授权经营的指导意见〉的通知》，1996年9月11日国资企发[1996]115号）可以看出这一定义表明国有资产授权经营包含两个行为：投资设立国有资产授权经营公司，把原有的国有企业授权给国有资产授权经营公司经营。
正是基于这一理解，笔者下面分别讨论这两个关系。
二、国有资产管理部门与国有资产授权经营公司之间的“投资关系”
国有资产管理部门对授权经营公司首先是一种投资关系，只有明确投资关系才能真正实现国有资产所有者管理职能和营运职能相分离的原则。这可以从理论和实践两个方面加以证明。
（一）理论论证
首先，国有资产管理部门对授权经营公司的管理权利来源是基于投资关系产生。明确这种投资关系在法律上有重要意义，它指出了国有资产管理部门对授权经营公司进行管理的权利的真正来源。也就是说，国有资产管理部门正是基于“国家依法独资设立”这一投资设立行为，才拥有了选任授权经营公司管理人员、对其经营运作进行适应干预的权利。同时，这也是符合公司法和市场经济规律的。以往的理论忽视这一问题，给人的感觉是：国有资产管理部门对授权经营公司的管理权利是基于“授权”行为产生。实际上，基于“授权”这一事实产生的两者之间的关系，无论是代理还是信托（本文后面将详细阐述），都不可能派生出上述权利。
其次，明确投资关系有利于使授权经营公司成为真正的民事主体。国有资产管理部门毕竟是一个政府部门，按照市场经济的一般规则，政府部门是不参与市场竞争的。因此，有必要将国有资产所有者职能划分为管理职能和营运职能两部分。管理职能由国有资产管理部门作为政府机构来行使，这也是一种行政职能。营运职能则由授权经营公司来行使，这一职能完全是一个民事主体的职能。若不明确国有资产管理部门对授权经营公司的管理权利是源自于投资，那人们的理解只能是，国有资产管理部门的这一权利直接来源于行政权，国有资产管理部门对国有资产经营机构的管理也是行政管理。这样就使授权经营公司失去了民事主体的性质，成了一个政府派出机构。因此，正确理解国有资产管理部门与国有资产授权经营机构之间基于“投资”而产生的关系的本质，有利于摆脱“授权”行为派生管理权利的这一错误认识，对此，下文将有阐述。
再次，明确投资关系可以把国有资产管理部门的市场行为降到最低程度。国有资产管理部门作为政府部门不能成为市场竞争主体是市场经济的基本要求，但要实现国有资产与市场经济的有机结合，连接国有资产的市场行为和政府行为毕竟得有一个“接口”。由授权经营公司来承担这一“接口”主要是因为授权经营公司数量少且一般只进行资本运营，从而在可能的范围内，最大限度地限制了政府的市场行为。
最后，明确这两者之间的投资关系并不造成“人格混同”。按照前面所述，国有资产管理部门既是投资者，即授权经营公司是属于自己的，又是委托者，即委托授权经营公司进行经营，是否意味着自己委托自己而出现所谓的“人格混同”呢？我们认为答案是否定的。因为授权经营公司依法有效成立后，其本身就是一个独立的法律主体，国有资产管理部门只是在选择管理者等问题上对它产生一定的影响，但并不意味着二者人格等同。
（二）实践论证
国有资产管理部门和授权经营公司之间事实上存在投资这一关系。所谓“授权经营公司”必须有“授权”，而要“授权”则必先存在一个“授权对象”，即必须先成立一个授权经营公司，或先存在一个可以授权的公司。前者是相对于纯粹性控股公司来说的，它们一般的由原来的主管局转制而来的，主管局要转制为控股公司，除名称改变外，还应采取实质性步骤，按公司设立的程序，进行投资、登记，建立公司化的组织机构。虽然在转制过程中，所谓的投资，都是由原来主管局的固定资产等来充抵，但毕竟也是国家资产管理部门代表国家进行的投资行为。后者则主要是针对混合型控股公司而言的。混合型控股公司，一般是由原来同行业的一些优势企业经授权、改制而成。这类控股公司，原来就存在一个授权的对象，不需要重新成立。原来的优势企业就是国有企业，国家实质上早就对其存在投资行为。由此可见，国有资产管理部门与授权经营公司之间广泛地存在着投资与被投资的关系。关于这一点，我国许多理论论着中都是有体现的。如有的著作在给国有资产营运机构下定义就认为，它是由“国家依法独资设立”的，（注：谢次昌：《国有资产管理法》，法律出版社，1997年版。）只是没有进一步研究这一行为的意义，在国家的有关规范性文件中也有所体现。（注：如《国家国有资产管理局关于印发〈关于企业集团国有资产授权经营的指导意见〉的通知》，1996年9月11日国资企发[1996]115号文件指出“政府授权经营时，集团公司必须是国有独资企业。”）
三、国有资产管理部门与国有资产授权经营公司之间的“授权关系”
由于国有资产管理部门与授权经营公司之间存在着“投资关系”，授权经营公司在国有资产管理部门“投资”的基础上依法成立后，即成为一个独立的市场主体。国有资产管理部门授权其经营管理一定范围内的国有资产，从而又产生了两者之间另一种性质的关系，即“授权经营”关系。对于这种关系的法律性质，现有理论没有明确，从而导致了立法上的模糊性及实践效果的局限性。因此，有必要从理论上对其进行剖析。
目前较为流行的理论认为，两者之间基于“授权”而发生的关系是一种委托代理关系（注：如敖华先生认为“国有资产管理部门与国有控股公司之间是国有资产的二级委托-代理关系”，见《国有资产授权经营的几个问题》（载于《甘考理论学刊》1998年1期）。持这种观点的学者还有很多，笔者不一一列举。）。并从委托代理这一观点出发，或讨论“国有资产授权经营的度”（注：盛毅、顾宇红：《国有资产授权经营问题研究》，载《社会科学研究》2000年第1期。），或讨论“授权的权限范围”（注：程国平：《企业集团国有资产授权经营的研究，载《武汉汽车工业大学学报》1998年第5期），热烈地争论究竟是“让渡使用权”、“让渡收益权”、“让渡处置权”，还是这些权利一起让渡。笔者对此有不同看法。
首先，如果将授权关系的法律性质界定为委托代理关系，那么进行这些讨论是必要的。因为代理的特征之一就是要求被代理人在“代理权限”范围内行事，所以确定给予授权经营公司哪些权利是非常重要的。但是，这样一来，岂不和国有企业改革初期一样，处于一种“放权”的状态下，想放给企业多少权就授予他们多少，不想放的话，就收回授权。这样就从根本上违背了“政企分开”的原则，也违背了推行授权经营制度的初衷。
其次，从代理的法律特征来分析，国有资产管理部门与授权经营公司之间基于“授权经营管理一定范围内的国有资产”而产生的关系与代理关系的性质并不相符。一些学者所说的“委托代理关系”实际上是一个经济学上的名词（注：经济学上的委托代理关系泛指任何一种涉及非对称信息得的交易。交易中拥有信息优势的一方称为代理人（agent），另一方成为委托人（principal）。张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社、上海三联出版社，1996年版，第398页。），而不是法律意义上的代理关系。由于没有弄清这两者之间的区别，才造成了这种混乱。
所谓代理，是指代理人在代理权限内，以被代理人的名义从事民事法律行为，其后果直接归属于被代理人的一种制度。国有资产管理部门与授权经营公司之间基于授权而产生的关系，从受托人接受委托人的委托，为委托人从事一定的事务的角度来看有一定的相似性，但是它与代理关系仍是截然不同的。
第一，代理关系要求代理人以被代理人的名义从事民事法律行为。而授权经营公司，对于授权范围内的国有资产，一般以自己的名义从事经营管理。
第二，代理制度要求代理的后果直接归属于被代理人。而实践中并非如此。一般来说授权经营公司经营管理行为的后果，直接归属于自身，由授权经营公司自身对其行为后果承担责任。从保护国有资产的角度来说，也不可能要求代理行为的后果直接归属于委托人国有资产管理部门。