促进我国边境地区和谐发展的思考(一)

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[摘要]长期以来，我国边境地区因受自然条件及国际政治军事等因素的影响，导致社会经济发展严重滞后，影响了边境地区的和谐发展。虽然近年各地都采取了一系列措施来促进边境地区的发展，但总的来说，边境地区的社会经济发展仍然较为落后。研究如何针对边境地区的特殊情况，采取有力措施，促进边境地区的经济发展和社会稳定，对于构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。
　　[关键词]边境地区；经济发展；社会稳定
　　
　　一、我国边境地区发展滞后的主要表现
　　
　　边境地区泛指国界线附近的区域，从行政区划上来说包括沿线的各省、区、市、县和乡村。考虑到数据统计口径的一致性，本文以陆地边境县一级单位为研究对象。我国陆地边境东起辽宁省丹东市的鸭绿江口，广西壮族自治区防城港市的北仑河口，与朝鲜、俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、印度、巴基斯坦、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝、越南等十几个国家接壤，边境线总长约2.2万公里，沿边境分布着黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西等9个省、自治区的139个县(市、区)，面积约180万平方公里，占国土面积的18.8％，是多民族聚居的地方，我国55个少数民族中，就有30多个跨境居住。2006年，边境地区总人口为2332.48万多人，占全国人口的1.9％，少数民族人口约占边境地区总人口的46％左右；地区生产总值为1596.43亿元，财政收入146.75亿元。近年来，在中央的大力支持下，在边境地区各族人民的共同努力下，尤其是“兴边富民行动”的实施，极大地改善了边境地区的落后面貌，各项事业都有了长足发展。但是，由于历史、社会、自然、战争等原因，我国边境地区各项社会事业的发展与其他地区相比仍有较大的差距，经济发展水平和速度较全国水平来说仍较为落后。
　　
　　(一)经济发展水平低
　　改革开放以来，我国的边境地区经济持续发展，综合经济实力和经济发展水平有所提高。但从整体上看，边境地区的经济发展状况和发展态势与全国及其所在省、自治区的平均水平相比，仍存在着较大的差距。
　　2006年，我国边境地区139个县(市、区)的地区生产总值为1596.43亿元，占全国国内生产总值的1.01％，与其占国土面积的18.8％、全国人口的1.9％相比，边境地区的GDP总量则较小。从边境地区的GDP增长速度来看，各地差异较大。2000—2006年，新疆和内蒙古边境地区的GDP年均增长分别为12.07％和16.92％，分别比各自省份GDP的同期增速快了0.7和1.3个百分点，也比全国同期GDP增速分别高了2.03和6.79个百分点。2006年云南边境地区的GDP比上年增长12.31％，比本省GDP增速快了1.3个百分点，比全国高了3.2个百分点。吉林边境地区2006年仅比上年增长4.6％，低于全省5.4个百分点，也较全国慢了4.5个百分点。2006年，边境地区人均GDP为5873元，与全国人均GDP相差3584元，仅为全国人均GDP的62.8％，其中，最低为云南省，边境地区人均GDP为3647元，为云南省人均的64.12％，为全国水平的40.6％，最高的为内蒙古自治区，边境地区人均GDP达到了13158元，高于自治区和全国的人均GDP水平。除了内蒙古自治区外，其他各省、自治区边境地区的人均GDP均低于其所在省、自治区和全国平均水平。2006年，边境地区的三次产业结构比为30.22：30.16：39.62，与全国地区生产总值结构相比，第一产业高了15.62个百分点，第二产业低了22.94个百分点，第三产业高了6.42个百分点。这说明边境地区的经济主要还是以农业和第三产业为主。2006年，全国的工业化率(工业增加值占GDP的比重)为46.8％，而边境地区的工业化率仅为22％左右，与全国平均水平差距较大。 配套，边民互市贸易市场建设滞后，口岸通关管理模式落后，口岸通而不畅等问题，不能满足建设国际大通道的需要，尤其是一些新口岸，连供水、通电和通讯等最起码的基础设施都没有。口岸建设滞后，从一定程度上制约了口岸客货流量的增长，影响了口岸经济的发展，边境地区区位优势没有得到充分发挥。近年来，国家对边贸管理和边境旅游管理措施趋严，一方面许多原有的边贸优惠政策不断弱化，另一方面新出台的优惠政策不适应边境地区经济发展的实际需要，边境地区长期依靠小额贸易支撑，正规的一般贸易发展徘徊不前，难以形成大进大出的格局。
　　
　　三、促进边境地区和谐发展的对策
　　
　　从前面的分析可以看出，虽然近年来从中央到地方都采取了一系列的措施来促进边境地区的发展，但总的来说，边境地区的社会经济发展仍然较为落后，离我们全面建设小康社会的差距较大。因此，必须针对边境地区的特殊情况，采取有力措施，加大对边境地区发展的支持力度，促进边境地区的经济发展和社会稳定，实现构建社会主义和谐社会的目标。
　　
　　(一)大力促进边境地区的经济发展
　　一是要大力推进工业化。边境地区经济落后，说到底是工业化程度低，因此，要促进边境地区经济的发展，必须把重点放在发展工业上来。调动必要的财政资源，积极支持和引导中小企业的发展，加快乡镇企业的二次创业，延长产业链，提高附加值，提升产业竞争力。
　　二是要加快非公有制经济的快速发展。非公有制经济是国民经济的重要组成部分，它所特有的机制和活力使它在改善经济结构的整个过程中具有举足轻重的作用。边境地区经济落后的重要原因之一就是非公有制经济发展滞后，发展潜力还有待进一步挖掘。因此，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，千方百计实现非公有制经济发展新突破，增强经济发展的后劲和活力。做好这项工作除了在产业准入政策上解除对非公经济的限制、降低非公企业经营门槛外，在财税扶持政策上也应对非公企业一视同仁，切实保护非公经营者的合法权益，促进非公经济加快成长，不断改善边境地区的所有制结构，激励一切可以创造社会财富的力量源泉充分涌流，促进边境地区经济发展。
　　三是改善边境地区经济发展的环境。要加大对边境地区基础设施建设的投入，解决经济发展的瓶颈问题。虽然经过多年的投入建设，边境地区的基础设施有了较大的改善，但总的来说边境地区的基础设施建设相对于其他地区来说，仍然较为落后，尤其是在电力、交通、通信等方面，已严重制约了边境地区经济的进一步发展。因此-，要加大对边境地区基础设施建设的投入力度，要有计划地在边境地区建设一批对经济发展有重大作用的林业、交通、通信、水利、能源等基础设施，解决边境地区经济发展的瓶颈问题，培育其新的经济增长点，促进其经济快速发展。要扩大边境地区招商引资的能力。边境地区经济发展不快，对外开放水平不高，招商引资成效不明显，在很大程度上与其投资环境特别是软环境建设滞后有关。因此，要大力帮助边境地区优化投资软环境，要让外来投资“进得来、留得住、发展好”。首先，要深化行政审批制度改革。按照精简、下放、规范的要求，精简一切可以精简的审批事项，下放一切可以下放的审批权限，将一些审批权限下放给边境县(市)，增强其经济自主权。规范一切依法保留的审批事项，建立简便高效、公开透明、协调规范的行政审批制度，提高边境县(市)的行政审批效率。其次，要清理和规范收费事项。对各种行政事业性收费进行全面清理，除国家规定的收费项目外，其他收费项目要依照有关程序予以取消，严禁乱收费、乱罚款、乱摊派，违者要严肃查处。最后，整顿和规范市场经济秩序，创造良好的市场环境，使外来投资者在边境地区获得优于其他地区的公共服务和市场环境，进而激发他们在边境地区的投资热情，推动边境地区经济发展。
　　四是要大力支持边境地区农牧业的发展。要加大对农牧业的投入力度，调整支农的范围和重点，要将支持重点放在支持农牧业基础设施建设、科技兴农、推进农牧业生产的社会化、专业化、市场化等方面，促进边境地区农牧业生产水平的提高。要整合财政支农投入，完善政府财政支农资金的管理体制。要拓宽支农资金的来源渠道，建立多元化的投融资体制。
　　
　　(二)加快边境地区各项事业的发展
　　一是加大对边境地区教育事业的投入。边境地区要发展经济，除了要改善投资环境、实行内引外联、把自身的自然资源优势转化为经济优势外，最重要的还是要发展教育，提高人的素质。只有人的素质提高了，经济发展才有潜力，才具有可持续性。要优先发展边境地区的基础教育。基础教育是进行其他后续教育的基础和根本，如果没有基础教育，人们就会缺乏接受新知识新技术的基本能力，从而严重阻碍人的素质的进一步提高。要确保对边境地区教育经费的逐年增长，大力改善农村中小学的办学条件。要全力提高教师队伍素质，提升基础教育质量。要提高教师的待遇，改善他们的工作环境，确保教师工资的发放。要加强教师的教育培训工作，构建教师终身教育体系，切实保障培训经费的投入。要加大教育扶贫力度，积极推进对扶贫家庭子女免收基础教育学杂费、书本费的制度以及资助贫困家庭子女接受高中阶段教育的制度。对于非常困难的家庭还应提供学生入学必需的现金支出补助。
　　二是完善社会保障制度。要维持边境地区的社会稳定和繁荣，就必须建立和完善社会保障制度，尤其是要在农村建立和完善社会保障制度。要逐步扩大社会保障的覆盖面，逐步将社会保障的覆盖面扩大到农村。要帮助边境地区加快建立农村最低生活保障制度，保障对象先以五保户、特困户为重点，逐步扩大保障范围，最终建立城乡一体的最低生活保障制度。要积极结合农村合作医疗制度的试点工作，做好制度的建设工作，将农村合作医疗首先覆盖到边境地区广大农村。要调整财政支出结构，增加社会保障的投入。在预算安排上，保证社会保障支出的增加。要调整支出结构，压缩公用经费，将节省下来的资金用于社会保障开支。
　　三是加强边境地区卫生医疗体系尤其是农村卫生医疗体系的建设。要逐步增加对卫生医疗机构的投入，逐步改善卫生医疗设施尤其是边境地区农村的状况，提高医疗水平，平抑药价，解决边民看病难、看不起病的困难。同时要宣传普及各种基本医疗和卫生知识，搞好环境卫生建设，健全卫生监管体系和公共卫生危机处理机制。
　　
　　(三)加大对边境地区的财政政策倾斜力度
　　一是适当调整现行财政体制。应当根据边境地区的实际情况，实行不同的分税制财政体制。边境地区可以享受与其他地区不同的税收分享比例、税收返还比例，鼓励和促进边境地区发展经济，维护边境稳定，逐步提高其公共服务水平。
　　二是上级政府应多承担一些边境地区的公共服务支出责任。边境地区，尤其是一些贫困的边境县乡，其财政维持基本政权运转都困难，更无力挤出财力来提高政府的公共服务水平。因此，上级财政应多承担一些边境地区的公共服务支出责任，如义务教育、最低生活保障等，以确保边境地区的公共服务维持在一定的水平。