公共经济管理公共性的偏失与矫正———基于公共管理的视角

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公共经济管理公共性的偏失与矫正———基于公共管理的视角

摘　要:公共性是公共管理的基本价值观和实践的根本,但是在强调对以“效率”为核心的管理主义工具运用的新公共管理的改革浪潮中,这种公共性面临着危机。文章以公共管理的视角来审视公共经济管理的公共性偏失问题,并试图提出矫正的建议。

关键词:公共管理;公共经济管理;公共性

公共管理发展到今天已有一百多年的历史,从19世纪末到20世纪80年代之前的公共管理主要是建立在威尔逊的政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论基础上的传统公共管理;进入20世纪70年代后,西方国家经济发展出现了“滞胀”现象;同时长期以来的官僚制度导致的政府机构臃肿、公共开支不堪重负、行政效率低下等问题也日益凸现,政府陷入了严重的财政危机、信用危机和管理危机。以英、美为代表的西方国家对传统的公共管理体制和方式进行了反思,并大胆地引入市场机制和工商管理的方法革新传统的管理制度,掀起了“新公共管理运动”,从而推进了新公共管理理论的形成和发展,本文所讲的公共管理即指新公共管理。与传统的公共管理相比,新公共管理有如下特点: 一是强调管理主体的多元化,虽然政府仍然是公共管理的最重要主体,但强调非政府组织、私人等其他社会主体的参与,注重管理过程与结果的回应性;二是对管理主体职能进行重新分配,尤其是重新界定政府的职能边界,政府主要职能是“掌舵”而非“划桨”;三是在管理方法上引进市场竞争机制和私营部门工商管理的经验和手段,全面降低管理成本,提高管理效率。基于以上分析,公共管理的视角就是一种以捍卫公共管理公共性价值内涵为第一原则,同时强调对加强管理3E(economy、efficiency、effectiveness,即经济、效率、效益)目标的管理主义工具的运用,并以两者的完备性和协调配合程度来衡量公共管理成效的视角方法。公共经济管理是以政府为主体的公共部门公共管理的重要内容。20世纪80年代西方国家兴起的新公共管理运动强调了市场机制和管理主义手段的运用,极大地提高了管理效率、降低了管理成本,同时也带来了公共经济管理公共性的危机。

一、公共经济管理的公共性内涵及表现

1.公共经济管理的概念及内容公共经济学是研究以政府为主体的公共部门(政府和非营利组织)经济行为的科学,公共经济是与私人经济相对立的概念。在市场经济背景下公共经济就要涉及以下几种经济关系:一是公共部门与私人经济部门之间的经济关系;二是公共部门经济活动个体要素之间的关系(包括生产、消费、交换、消费等环节);三是公共部门和市场结构模式与整个经济体系之间的关系。如果从管理学的视角考察公共经济活动和公共经济过程,便形成了公共经济管理的基本理念、基本概念和理论体系,这便称作公共经济的管理学途径。因此,公共经济管理就是对公共经济这三大关系的管理,即公共经济管理主体为了实现公共经济的目标,对公共经济三大关系进行计划、预测、决策、组织、领导、协调、控制、监督的过程。公共经济管理所关心的核心问题是在资源稀缺的前提下,当市场机制失灵时,公共经济管理主体以何种手段有效实现资源合理配置、促进社会公平、增加社会福利。市场机制在追求私人利益最大化、实现效率目标的领域里是最有效的方式,但在公共品供给和公共福利领域里往往无能为力,两者的区别就在于后者具有公共性的属性,这也正是公共经济管理与私人经济管理的本质区别。有了这一认识基础, 就不难对公共经济管理领域与私人经济管理中有关政府与市场、公平与效率、公共利益与个人利益等一系列问题做出明确回答。具体地讲,在公共经济管理领域里,政府和市场是“体”“用”关系,即政府是主体,市场机制是主体为了追求管理效率的手段和工具;在公平与效率上,应坚持“公平优先、兼顾效率”的原则,公平是目标,效率是实现目标的重要保证;公共经济管理活动追求社会公共福利最大化,在一定程度上是排斥个人和团体利益的,但是引入个人和团体及其管理手段是公共经济管理主体多元化和管理手段革新的体现,这正符合新公共管理的要求。公共经济管理实现主体多元化、引入市场机制、追求管理的效率目标,从来都不是也不应该是以牺牲其公共性的本质属性为代价的。

2.公共经济管理公共性的表现公共经济管理是公共经济管理主体为了实现公共经济目标,对公共经济运行过程及结果进行的各种形式的管理活动。公共性是公共经济管理区别于一般的私营经济管理和工商管理的本质特征。从公共管理的视角看,公共经济管理的公共性主要体现在以下几个方面[2]: (1)公共经济管理价值观的公共性　与一般意义上的经济管理把如何实现投入-产出最佳比,以追求利润最大化不同,公共经济管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理及责任心等方面, 注重实现管理主体和民众的高参与、社会公平及承担为公众谋福利的责任。而私人经济管理和工商管理建立在“经济人”假设下的个人本位主义和自利性的本质上,把追求个人效率和利益最大化作为目标取向。诚然,在新公共管理的理念中,效率是评价公共经济管理的重要指标,管理成本也构成影响管理活动的重要因素,但这些必然不能撼动公共经济管理的“公共性”这一以实现公共利益、追求社会公平为己任的核心价值观,否则公共经济管理的性质将发生改变。 (2)公共经济管理主体的公共性　公共经济管理的主体是公共组织,除了政府外还包括非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)、社区、私人企业、国际组织等。政府是国家进行阶级统治、政治调控、权力执行和社会管理的机关。自亚当·斯密以来,在古典和新古典经济学的框架中,政府与市场一直被认为是两种不同的经济调节方式,并且在一系列严格的假定下,市场被认为是实现资源有限配置的最佳形式。然而现实经济运行中这些假定尚不能完全实现便出现了市场失灵,市场失灵归结为公共品的问题。公共经济及其管理活动无疑是具有公共品的性质,市场供给的无效要求政府的干预;公共经济作为实现等:公共经济管理公共性的偏失与矫正———基于公共管理的视角政府职能的途径,政府也必然成为公共经济管理的主体。非政府、非营利组织显然也是具有公共服务性质的行为主体,是公共经济管理的主体之一。私人企业和社区一般被认为是以追求个人利益和团体利益为其行动的动机,这两者参与公共经济管理实际正是新公共管理理念之一,即引入市场机制、培养多元主体。私人不能有效提供公共品并不意味其不能涉足该领域,也不是说他们不能提供所有的具有公共性的物品。能否成功提供公共物品的关键是一个“排他性技术”的问题,在新公共管理的视角下,私人和社区完全可以在一系列排他性技术和制度保障下,市场化地提供公共物品、参与公共经济管理。 (3)公共经济管理手段和过程的公共性　公共经济管理的手段即公共经济管理主体为了实现公共经济的目标,对公共经济三大关系进行计划、预测、决策、组织、领导、协调、控制、监督的过程中所采用的方法和制度安排。公共管理手段的公共性主要体现在公共权力和公共政策上。恩格斯认为国家本质上是同人民大众相分离的公共权力,公共权力是公共经济管理活动的基础和后盾,是公共经济管理手段和过程公共性的集中体现。在民主社会里,公共权力通过民主程序委托给以政府为主体的公共组织执行。在公共经济管理过程中,国家是公共权力的主体,非营利组织、非政府组织以及社区、私人企业都是在政府授权或民众的民主授权下有限地开展公共经济管理活动。制定和实行公共经济管理的政策是公共经济管理的重要手段,公共政策是公共管理主体在职能范围内为了实现某一个特定的目标(如解决和处理公共问题、满足公共需要、维护公共利益等),经过政治活动所选择的行动方案,并通过公共管理的过程实现这一特定目标的过程。公共政策的制定和执行都有明确的指向性,即公共利益和公共目标。从应然角度讲,公共经济管理的过程是一个广泛吸纳社会参与和监督的过程,应该听到不同群体的诉求、允许社会公众给予社会公共利益的考量,对公共经济管理活动实施充分的监督,这一过程鲜明地体现了公共经济管理的公共性特征。 (4)公共经济管理对象的公共性　公共经济管理的对象就是三大关系,具体表现为财政收支、社会保障、收入分配、公共企业管理等公共经济内容。这些事业的服务对象都是普遍意义上的社会公众,而非特定的社会利益集团、群体和个人。换句话讲,就是公共经济管理的对象都是以社会公共目标为取向的公共经济事业。因此,公共经济管理的对象的公共性也是公共经济管理公共性的集中体现。 (5)公共经济管理结果的公共性　公共经济管理的结果即公共部门公共经济管理活动的产出,最终体现为整个国家、社会和公众得到的精神和物质形式的利益。这些产出都不是为某些特定群体独享的,而是不具有私利的、无偿性的旨在增加公共利益、满足公共需求被社会公众所共同享有的成果。它是公共经济管理的出发点也是落脚点。

二、公共经济管理公共性的偏失

1.公共经济管理公共性偏失的主要表现在新公共管理理论和方法的指导下,公共经济管理的理念和手段得以全面革新,但是由于公平和效率始终是一对对立统一的矛盾体,在公共经济管理的实践中出现的这样或那样的公共性的偏失和异化, 既违背了管理的初衷又损害了国家和社会公众的利益。这些偏失主要表现在以下几个方面: (1)公共经济管理价值观的异化　公共经济管理的价值观的异化即指公共经济管理活动在实践过程中潜在的、逐渐偏离公共经济管理价值目标的趋势或状态。新公共管理选择了亲市场的立场,主张在公共管理过程中追求3E目标,被人们视为是传统公共行政学“效率优先”的价值回归。这就导致了公共经济管理主体在管理过程中在对公平价值内涵把握和效率工具选择上产生了徘徊和迷惑,甚至出现了向“效率至上”方向倾斜。虽然在社会经济发展过程中,不同历史时期公共经济管理政策应该有不同的侧重,但是对“效率优先”的过度强调以及对公共性价值内涵的忽略必然导致公共经济管理基本价值观的偏失和异化。 (2)公共经济管理主体自身缺陷与公共性偏失　首先,公共经济管理主体自身的缺陷表现为公共经济管理主体的自利化倾向。公共选择理论认为,以政府为主的公共经济管理主体本身就是一个“经济 也有谋求自身利益最大化的倾向;正如“瓦格纳定理”论断,政府机构及公共支出在不断扩大,行政效率逐渐下降,甚至以损害公众利益来满足集团利益。公共管理政策及管理活动是由从事公职的个人具体执行,这些人也就是公共权力的实际载体,这又带来了权力寻租和腐败现象。政府管理主体的这种自利性严重地损害了公共经济管理的效率、违背了管理的公共性取向。其次,公共经济管理主体的缺陷表现为政府失灵。政府参与公共经济管理和公共产品的提供,其逻辑出发点就是市场提供公共品的无效。但政府同样存在着失灵,政府活动不受产权和利润的约束和支配,割裂了成本与收益的联系,导致资源配置的不合理。政府失灵意味着公共经济管理的无效和公共性的偏失[3]。再次,公共经济管理主体的公共性的偏失表现为权力寻租。在新公共管理理念下,政府要运用各种手段,联合市场主体来对公共经济进行管理、提供公共物品。成为同政府一样的公共经济的管理主体必然和一定的经济利益有联系。这个过程中便出现了寻租现象。寻租现象主要表现在通过政府定价的寻租、通过政府特许权和进出口配额的寻租以及政府在采购过程中的寻租。寻租行为的结果是造成了社会资源的浪费,破坏了社会公平的基本原则,瓦解了社会的价值体系和道德标准,最终导致公共经济管理公共性的损失。 (3)民营化造成公共利益的流失　在公共经济管理的变革运动中,民营化和私有化是一种主要手段。民营化推崇者认为:民营化是通过一系列化公为私、公私合作方式,借以引入竞争机制,提高管理效率和服务质量,从而达到更好的社会治理效果。我国自20世纪90年代以来逐步在公共事业领域推进民营化改革,推进公共经济管理体制的改革。改革在降低成本、提高服务质量、公共管理主体的培育和经济效益的提高等方面取得了显著的成绩。但是民营化却造成了公共经济管理客体和公众公共利益的流失。具体体现在:民营化的经济性损失、民营化的公平性损失、民营化的腐败和私人垄断问题、民营化的公共责任损失、民营化造成公共经济管理的危机等[4]。

三、公共经济管理公共性

偏失的矫正对公共性的矫正既要坚持公共性的价值内涵,又要发挥市场机制的工具作用。基于此,笔者就公共经济管理中的公共性偏失和异化提出以下矫正建议: 1.确立公共经济管理的价值体系正确的价值观是进行有效管理的指针,必须保证公共经济主体在管理公共经济事务、提供公共物品时至少有着一种尊重公共意志的思想来指导其行动,这就是公共经济管理价值观的道德律令和道德约束的体现。基于公共管理的视角,公共经济管理的价值应分为目的性价值和工具性价值。其中,目的性的价值观就是指以平等、正义、公平、民主、伦理及责任心等为内容的公共性理念,反映了公共经济管理所追求的希望和理想,居于主导地位;工具性的价值观就是新公共管理所倡导市场化手段和3E原则, 它是公共经济管理为实现其目的性价值应具备的基本属性。所以一个完整的、合理的公共经济管理的价值体系必须是对目的性价值观和工具性价值观的兼顾考量。

2.培养多元化的管理主体,建立民主参与机制公共经济管理必须以维护和实现公共利益为行动的起点,以对公众、个人和不同利益团体的利益进行合理的协调与均衡为着力点,从而最大限度地体现大多数社会公众的根本利益。要达到这个目标,首先,在决策和管理主体中必须有尽量多的各利益群体的代表,这就是管理主体的多元化的要求。改革开放以来,我国的非政府组织和非营利组织快速发展,社会民主建设不断推进,他们参与公共管理活动的途径日益增多、领域日益扩大,但是与发达国家相比,以及与我国公共管理主体多元化的要求相比,还有相当大的距离。因此,要拓宽公众与公共管理部门的沟通渠道,不断完善人民群众利益表达、利益综合和民主监督的机制;要努力探索完善公民参与机制,把有序的公民参与纳入到公共决策过程中来。

3.合理界定公共经济管理主体的职能现代公共管理理论主张“小政府、大社会”的格局,主张师法企业管理的经验,发挥“看不见的作用。但是这种“有限政府”的主张从来没有忽视政府的作用,在主体多元化的主体中政府仍占主导地位,其他主体都是通过政府的授权在政府的指导和管理下有限地参与公共经济的管理活动。因此,政府职能的转变是公共经济管理主体正确进行职能定位的关键。正如米尔顿·弗里德曼在其著作《资本主义与自由》中指出的那样:“政府的必要性在于其是‘竞赛规则’的制定者,又是解释和强制执行这些已经被决定的规则的裁判者”。由此可见,政府的角色是规则的制定者、权力的分配者,这就指明了在公共经济管理中职能的转变方向。首先,政府要合理地界定公共经济管理的内容,把公共经济严格限定在与社会公众的公共利益密切相关而市场无作为的领域,这样就从源头上控制了民营化的范围,也限定了公共经济管理主体干预的限度,有力地限制政府失灵现象的发生。其次,政府要在公共经济管理中主动地引导市场机制发生作用并借鉴工商管理的经验。市场机制的过度作为会导致公共资源变质和公众经济利益的损失;市场机制的不作为会导致公共经济管理的无效率。再次,创新政府和其他公共经济管理主体的合作新形式。一是理性地选择公共服务提供主体和公共经济管理主体。私人企业、社会中介组织以及政府官僚机构都可以通过合法途径提供公共服务。二是给予公民提供平等选择公共服务提供主体和公共经济管理主体的机会,通过市场机制给予公民“用脚投票”的权利。政府的职能转变重要的一点还在于要从宏观上加强公共经济管理的制度体系和法治、法规建设。依法行政、依法管理是进行有效管理的制度保障,也只有所依之法、所据之规合法、合理,才能保证管理行为的公正、有效。但在法律、法规制定过程中,制定者务必结合时代特点,符合市场经济和公共管理理念的要求,以保证公共性为目标立法。

4.建立监督评估和反馈机制正如阿克顿爵士所作的“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”的著名论断那样,缺少对公共经济管理的监督必然导致公共权力的滥用,为寻租提供滋生的沃土。公民的政策执行中的监督功能,就是公民按照一定的标准和规范,运用适当的监督手段,对执行政策目标的行为进行检验、矫正,把各种管理活动规范在政策允许的范围内,防止和纠正政策执行偏差,保护自己的合法权益。目前我国公民积极参与这种政策监督活动,与那些滥用权力、以权谋私、违规操作以及上有政策下有对策的行业、部门和个人作坚决斗争,对政策执行中的主观性、随意性、利己主义、本位主义行为作坚决的抵制,保证了政策取向的公共性。应该注意,有法可依、有规可据是监督工作的法律保障和制度保障;权责对等和监督的独立性是发挥监督机制制衡作用的必要条件。此外,绩效评估是新公共管理运动的理念之一,绩效评估应贯穿到公共经济管理的全过程,并以具体的制度和方法为载体灵活地表现出来,对评估的结果应有反馈机制,并根据反馈的信息对既行的方案进行修正,对将来的工作进行指导。如在管理方案的制定和选择时运用成本-收益分析法进行分析,在方案执行过程中要进行中期调查,在政策执行后要进行结果评估。要通过评估机制来提高政策效率,降低管理成本。