土地经营权与所有权分离后的征地思考(一)

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【摘要】 土地的政府经营再也不如家庭联产承包责任制以前的那么如愿,原因不外乎利益对象的明晰化、工作范围的扩大化等。要开创征地工作新模式:首先,要消除因征地而征地,甚至于将征地卷入到商业炒作上的负面影响;其次,使农民不断认可土地所有权的国家、集体所有契约关系;再次,让生产组、生产小组组织的组长履行好代理制度;最后,实施失地农民的特殊性保障措施。
　　【关键词】征地 困惑 办法
　　
　　土地征用是近几十年内比较活跃的一个概念,或者说是我国改革开放以来农村实行了家庭联产承包责任制,国家、集体土地所有权与经营权合一的土地管理模式发生了改变,即土地所有权与经营权开始了分离出现的新概念。今天,土地的政府经营再也不如家庭联产承包责任制以前的那么如愿,有时土地的征用工作则成为政府规划发展主体的一大难题。政策法规如何,现实怎样,结症何在,我们一起来思考。
　　
　　一、土地所有权与经营权的宪政定位
　　
　　1、土地所有权的确定
　　根据2004年最近一次修改《宪法》的内容:第六条规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”从《宪法》的上述条文规定可知,我国土地的所有权分国家和集体两级所有,任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地所有权。
　　2、土地所有权与经营权的分离
　　1982年1月1日,中共中央批转《全国农村工作会议纪要》,指出目前农村实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳、到户、到组、包干到户、到组等等,都是社会主义集体经济的生产责任制;1983年中央下发文件,指出联产承包制是在党的领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。我国《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”我国于2004年最近一次修改的《土地管理法》第九条规定“ 国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。”自2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》,以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”,其中第十六条规定“承包方享有三个方面的权利:依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿;法律、行政法规规定的其他权利。”2007年10月1日起实施的《物权法》第一百二十八条规定 “土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转;流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”所以,依照《宪法》和有关法律法规的规定,我国土地、特别是农村群众集体所有权土地的所有权与经营权在80年代初期就开始了分离,并日臻完善。
　　
　　二、政府对集体所有土地经营权的获得性困惑
　　
　　1、土地经营权获取的法定要求
　　我国《土地管理法》第四十七条规定“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的6―10倍。”“征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。”因此,政府因发展的需要,要从群众集体所有权土地的群众中获取土地经营所有权的话,就只得依法依规征收或征用群众集体所有权土地,那种计划经济群众集体所有权土地的所有权与经营权合一、以生产大队生产小队为群众集体所有权土地“两权”代理、以指山为划地的年代一去不复返了。
　　2、土地经营权的获得性困惑
　　 国际社会为土地所有权而争已成社会常态,或者说,为土地所有权而争将成为国际社会战争的焦点。那么,在国家主权确立之后,土地的所有权是明晰的,然而随着土地制度的改革,联产承包责任制是以家庭为单位,曾经一度长期被压抑的家庭信任一时得到了释放,以家庭信任为纽带的农村生产力也被得到释放,并且这种被释放的生产力被转换成了现实生产成果。这充分体现了我国土地改革的正面作用性,但是,由于封建私有制残留的影响,这种以家庭联产承包责任制的制度设计,也难免出现了发展中的负面作用,甚至于给政府对群众集体所有权土地的征收、征用工作带来困惑。概括起来,大致有以下几个方面的因素。
　　(1)利益对象的明晰化。在农村实施联产承包责任之后,政府对农民承包地的征收或征用,每涉及到一户、一个家庭,利益主体相当地明确。而不像在联产承包责任制之前,集体所有权土地的经营单位是生产队或生产小队,利益主体也是生产队或生产小队。由于利益主体的集体性特征,加大了利益主体的模糊程度,若在这种模糊条件下来征收或征用集体所有权土地,就容易搭成利益主体的妥协性协议。但是,每当利益主体相当地明确之后,妥协性交易的难度则将大大增加。
　　(2)工作范围的扩大化。在农村实施联产承包责任之前,以生产大队或生产小队为单位的农村组织,小则包括三、五户的农民,大则包括十几户、几十户,甚至上百户的农民,那么政府的土地征收、征用的具体协商工作仅由生产大队或生产小队长,或者几个代表就行,不像今天,每涉及一户农民就得同一户农民交涉谈判,无疑给政府的土地征收、征用工作范围扩大了。2006年广东省汕尾市因征地引起纠纷的红海湾“12・6”事件,涉案人数达到了500多人,就是其例。
　　 (3)政府与被征收、征用农户的敌对化。根据国家有关法律法规、政策的规定,对于政府开展土地的征收、征用工作,以及群众集体所有权土地的被征收、征用,是有章可循的。但由于被征收、征用土地使用权的不可再生性、土地资源的稀缺性、土地利益的增值性,作为被征收、征用土地使用权的农户来说,则寻找各种尽可能的理由和依据,来要求提高对被征收、征用土地使用权的补偿和安置费用。人的欲望是无穷的,加上经济学上的道德风险,所以作为开展征收、征用土地的一级政府部门来讲,就会逆行思考,要么就会寻找各种尽可能的理由和依据,来保持被征收、征用土地使用权的补偿和安置费用标准。无疑酿成了政府与被征收与征用土地农户的敌对性情绪。
　　(4)经营权的家庭占有与土地私有制的对等化。受封建社会遗留与资本主义私有制的影响,加上近些年国家一系列惠农政策的出台,农民耕种国家、集体所有制土地不需要上缴国家的任何税费与物资。另外,国家对农村土地的经营权由30年不变、到50年不变、再到长期不变,农民的国家、集体土地所有权意识明显淡化,有的甚至私下改变土地的使用性质,买卖或者以其他形式非法转让土地经营权,在一些农民的心目中,土地经营权的家庭占有与土地私有制的对等化,几乎是约定俗成的事情。