关于我国分税制存在的问题与对策(一)

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论文关键词:分税制　财权　事权　转移支付制度
　　论文摘要：分税制是以政府间事权及支出责任的划分为前提,以政府间各种形式的税收划分为核心内容,辅之以政府间转移支付制度的分级财政管理体制。我国自1993起开始实行分税制改革,已取得重大成效,但在政府间事权、财权划分及转移支付制度设计方面仍存在亟待解决的现实问题,因此要完善我国的分税制财政体制需要从这三个方面采取相应对策。
　　
　　分税制是依据市场体制下公共财政的基本原理,以政府间事权及支出责任的划分为前提,以政府间各种形式的税收划分为核心内容,辅之以政府间转移支付制度的分级财政管理体制。分税制的实施既是一国政府实施行政管理的需要,又是一国依法理财思想在财政管理体制方面的体现。我国自1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市及计划单列市实行分税制财政管理体制。虽然我国分税制改革取得重大成果,尤其是财政收入得到快速增长,但分税制在运行中也逐渐显露出了许多不可回避的矛盾和问题,本文拟对此作些分析并提出完善对策。
　　
　　一、我国分税制财政体制存在的问题
　　
　　(一)政府间事权划分以及相应的支出责任范围的划分缺乏合理界定
　　1、政府与市场的关系有待于进一步明确。社会主义市场经济体制下,应由市场在资源配置中起基础性作用,政府发挥拾遗补缺的作用,但事实上我国政府与市场的关系远没有理顺:一是政府“缺位”,该管的没有管起来,如对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足;二是政府“越位”,不该管的管了,主要表现在财政尚未退出盈利性经营领域,继续实行企业亏损补贴和价格补贴等。
　　2、各级政府间的事权界定过于粗略,而且侧重于按照行政隶属关系划分事权。由于政府间事权范围只是作了原则性划分,不够具体和细化,由此导致各级政府财政之间的支出范围不能清楚界定,存在“剪不断、理还乱”的“你中有我、我中有你”的尴尬局面。
　　3、地方政府间支出效益外溢的问题没有合理解决。政府间事权划分应本着区域性原则、受益性原则和效率性原则来进行,但某地政府职责范围内的公共服务项目,其受益范围超出本地政府的管辖区域,为协调各辖区间关系,中央与地方政府之间以及地方各级政府之间应设立转移支付机制,但我国目前的转移支付机制还不健全。
　　(二)财权划分方面存在的问题
　　1、税收收入划分的分配目标与调节目标存在矛盾。现行分税制要实现的分配目标是提高中央财政收入占财政总收入的比重,确立中央财政在财政分配体系中的主导地位,淡化原有包干体制下地方政府片面追求产值,盲目发展高税产业的倾向,改变区域间产业结构趋同的局面,实现资源的优化配置,促进产业结构达到优化。在实践中要实现以上两个目标,必须设计科学的分税方案,避免出现两个目标顾此失彼,相互矛盾的情况。而在我国现行体制下,实现资源优化配置的调节目标主要是采用将增值税的75%和全部的消费税划归中央,将营业税、农业税等划归地方,以抑制地方盲目发展高税产品,片面追求产值的倾向,并调动地方发展农业和第三产业的积极性。从分配的角度来看,如果地方顺应调节目标的要求,淡化对产值的追求并减少应缴消费税产品的生产,则增值税与消费税的税收收入必然减少,提高中央财政收入比重这一分配目标也就无法实现。而地方只有在完成增值税和消费税的任务后才能获得税收返还并参与增量分成。这就使许多地方为保基数并多分增量,不得不维持原有产业格局,继续发展高税产品,这就与分税制改革中优化资源配置、调整产业结构的调节目标相矛盾。
　　2、税种划分不合理。在市场经济条件下,中央政府与地方政府在承担社会公共事务,管理经济等方面有不同的事权侧重点,这些事权上的差异必须通过税种的合理划分来实现,将适宜于实现中央政府事权的税种划归中央,将有利于地方事权实现的税种划归地方。
　　城市维护建设税是以增值税、消费税、营业税的税额为计算依据,本身并没有特定的征税对象,而是随上述三税的征收同时征收,实际上是一种附加税。按照受益原则,城建税应划为地方税,以便为城市基础设施建设和维护筹措资金,但我国的城建税并不是严格意义的地方税,银行总行、铁道部、保险总公司的城建税划给中央,这不符合受益原则。固定资产投资方向调节税划为地方税也不利于强化中央政府的宏观调控功能。
　　还有,目前我国的税制建设方面也有不足之处:印花税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税仍然沿用税制改革以前的税制,一些内容已经不符合时代的要求;遗产税和赠与税、社会保障税、环保税等应开征的税种却迟迟没有开征。
　　3、税权划分不合理。税权是政府管理涉税事宜的所有权利的统称,主要包括税收立法权、司法权、执法权。而执法权主要包括税收组织征收管理权、税款所有权(支配权)。分税制财政管理体制的实质就是通过对不同税种的立法权、司法权、执法权在中央与地方政府之间进行分配,以求实现财权与事权的统一。但我国目前现行的分税制财政管理体制中,税权的划分存在严重缺陷:(1)税收立法权过于集中。中国的税收立法权全部集中在中央,地方没有税收立法权。立法权全部集中于中央则不利于地方因地、因时制宜的调控地方经济、社会的发展;(2)税收征收管理权的划分不合理。地方政府不仅没有税收立法权,而且不能掌握税目、税率的调整权及开征、停征权。
　　4、地方税制体系过于薄弱。目前,我国地方税制结构不合理,缺少主体税种。地方财政特别是基层财政功能弱化,而地方税由于规模小、弹性小而不能提供足够的财力保证。这成为影响我国构建规范、科学、合理的分税制财政体制的重要制约因素。
　　(三)转移支付制度不够科学。在我国现行的分税制中,规范的转移支付制度并未建立起来,中央对地方的转移支付主要是通过税收返还来进行。税收返还为保护既得利益而与增值税和消费税的增长直接挂钩,但这种方式扭曲了转移支付制度的功能。在这种方式下,地方从中央获得的转移支付数额取决于基期年的实际收入数额,而不是履行其职能所需的财力需求与其自身收入水平之间的差额。地方经济越发达,基期收入越多,“两税”增长越快,则获得的转移支付越多,反之则相反。这就使得转移支付制度不能发挥缩小地区收入水平差距的功能,反而推动地区收入水平差距的扩大。由于受到中央财力的制约,自1995年开始推行的按因素计量法设计的过渡时期转移支付制度则难以取得明显效果。