行政改革与公共治理结构变革的战略思考(一)

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2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。作为深化政治体制改革的重要部分，中国新的一轮行政改革已经启动。这次行政改革，提出了“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求”的基本原则，从转变政府职能和精简政府机构两个方面推进。这将成为继1998年政府机构改革之后又一次意义重大、影响深远的行政改革。中国的行政改革自80年代以来做过四次较大的探索，分别在1983年、1988年、1993年和1998年。改革的思路从政府行政机构和人员的精简，到职能的转变，乃至制度的创新。改革在探索中不断推进，取得了积极的进展。但是，几次改革都显示了内在动力不足和各方面的制约因素。其中一个不容忽视的重要因素是：政府改革作为一个系统工程，除了政府内部各职能部门、中央与地方等各层级间的配合之外，除了在决策、执行、监督等各个环节和方面的协调之外，还与市场经济体系的发育程度，与社会治理结构的形成及其完善程度，有着密切的相互关系，形成互为牵制、互相作用、互相影响的错综复杂的关系。1998年的政府机构改革，已经注意到了政府职能转变和制度建设的重要性，但受到当时社会主义市场经济发育程度和发展阶段的影响，不能不具有过渡性的特征。当前正在推开的第五次较大举措的行政改革，要收到更良好和稳固的成效，必须充分认识当前的经济发展形势和社会发展前景，总结前几次改革的经验教训，在各个方面形成配套改革的系统格局，从公共治理结构变革的战略眼光审视行政改革的种种举措，而不仅是在政府内部进行机构的调整和机制的重新整合。为此，新一轮的行政改革需要处理好如下四个方面的关系：一．重视政府机构改革与公共治理结构变革的互动关系随着各国行政改革浪潮的推进，20世纪90年代以来，治理结构的变革已经成为一个全球性趋势。“治理”的概念意味着公共事务不再仅仅是政府范畴的事情，现代社会的公共管理要求包括政府以及政府之外的各种不同的公共行为主体以多元的方式共同承担起对社会公共事务管理的责任。在治理结构变革的背景下，相应地，政府改革的成效也不仅取决于政府机构内部结构调整的合理与否，或者政府自身角色的转换问题，同时还需要与市场经济的发育和社会结构的整体转型相适应，从而形成政府、市场、社会三方面协调发展的新型治理结构。政府改革与公共治理结构的整体转型相配套，才能取得稳固、良性促动的改革成效。一方面，政府改革和职能转型是促进市场经济发展、推动社会变革的重要制度基础；另一方面，如果市场和社会方面的组织、制度发育不健全，也会对政府的机构改革和职能转变形成制约，影响改革的效果。基于上述认识，目前正在启动的行政改革应该同时注意两个方面，即一方面注意政府机构自身的精简、统一和职能的有效化，另一方面注意这种改革对市场机制运行和社会组织发育的积极、有效的促进。换言之，新一轮行政改革应该与公共治理结构变革的整体趋势相适应。二．协调政府机构改革与市场经济体制的整合关系政府机构改革的核心在于政府职能和行政管理体制的转变。与新型治理结构相适应，政府公共治理职能的完善首先要符合市场经济体制的制度基础。市场经济是一个可自我生发、不断扩展的经济秩序，它的构成离不开两个要素：自我生发的空间和强大的制度规则。从而，与市场经济体制相适应的政府的职能转变，也存在两方面的要求：一方面要求政府精简职能，从直接干预经济的行为中退出来，实现所谓“政企分开”，从而逐渐形成自发生长的市场秩序；另一方面要加强市场经济的制度建设，保障市场经济的发展有强大的制度基础（包括法律、法规、信用体系等）的支持。政府的公共管理职能从直接经济运作功能中分离和凸现出来，意味着政府成为专门的公共管理者。保障这一制度的可持续运作，必须使政府的资源来源也单一化，即单一化为税收来源。如果经济利益成为政府运作的部分激励，即使组织机构做了调整，这一职能分化也必将不能持久。这一点已经屡次为行政改革所遭受的挫折所证明。因而，行政管理体制和机构改革必须注意与财税体制改革配套进行。健全财税体制，是保障政府职能转变具有可行性的重要方面。