英国养老制度市场化改革的影响(一)

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20世纪80年代和90年代，世界各种不同性质的一些主要经济体都不同程度地掀起了“市场化改革”的浪潮：放松对资本项目的管制，允许资本投资的自由流动；对国有企业进行产权改革，将国营企业私有化；普遍降低高收入阶层的边际税率，运用立法和经济手段为经济体系创造更加富有弹性的劳动合同和工资谈判制度等。市场化改革的中心内容，是赋予市场机制在资源配置和价格决定中的主导作用，减少政府行政力量对微观经济主体行为和宏观经济运行过度和不当的干预。与众不同的是，在发达国家中，英国的改革决心最大、行动最彻底。从20世纪80年代的撒切尔时代到21世纪的布莱尔执政时期，经济政策的目标取向都是紧紧围绕这个中心而制定的。

　　撒切尔执政时代所进行的主要市场化措施有：把国有企业私有化，出售公共住房；制定法律削弱工会力量，弱化工资刚性；在保留福利国家制度的前提下，发展私人部门福利计划，制定经济激励政策刺激工作人口选择私人部门养老金计划；降低失业人口在失业期间的待遇，鼓励人们积极寻找工作。随后的梅杰政府的经济政策基本上是“萧规曹随”，把撒切尔时期没有私有化的许多大的、有一定行业垄断性的企业如铁路等企业出售给私人部门；为增加劳动力市场的弹性，进一步废除了“工资理事会（Wage Councils）”组织。布莱尔工党执政后，继续推进市场化倾向的改革，为鼓励雇员自主创业，为他们在创业期间提供免税的税收优惠；进一步深化福利制度改革，建立以鼓励工作为核心的福利体系；在金融政策领域，把英国中央银行——英格兰银行从原隶属于财政部的体制中独立出来，赋予它独立的货币政策裁量权，从此，英格兰银行可以完全根据自己的专业眼光来判断经济形势的热度，相机抉择货币政策。

　　经过连续20多年的改革，英国的宏观经济状况得到根本性的好转，表现为英国经济的自由度得到极大的增强。根据福雷泽研究所（Fraser Institute）的报告。到1999年，英国经济自由化程度在经合组织（OECD）国家中排名仅仅低于新西兰，超出美国，排名第二位，远远超过它在欧洲的主要竞争对手；英国现实经济竞争力和潜在竞争力都跨入了OECD国家的前列，产出指标也有很大改善。虽然没有像美国那样出现以“新经济”为主导的繁荣，但英国改革20年来所取得的就业与实际工资同步增长的成就是其它所有竞争对手所没有的，即使世界头号经济强国美国，也只是到90年代的中后期“新经济”发展如火如荼的时候，才实现就业率与实际工资收入同时增长的目标。

　　在研究英国经济体制改革过程中人们会发现，社会养老制度改革是英国宏观经济改革的一个重要组成部分。从微观上看，社会养老制度是解决工薪雇员养老时期收入来源的问题；从宏观上看，社会养老政策对许多宏观经济要素产生多方面的影响。与其它经济部门一样，英国社会养老体制也同样经历了20余年的“市场化”改革，现在已经形成了比较完善的体系结构，在国际社会赢得了比较高的评价。在英国的社会养老政策改革过程中，1986年推出的个人养老金计划具有深远的意义，它不但解除了英国政府未来的养老财政负担，对其它宏观经济要素的影响也最为明显。本文主要通过对英国1986年社会养老政策改革，特别是个人养老金计划对英国宏观经济要素影响的研究，来揭示英国社会养老制度市场化改革对英国宏观经济稳定发展所起的作用和贡献。

　　一、简单回顾英国社会养老制度市场化改革的主要措施

　　在英国社会养老制度的发展历史上，两个具有转折意义的社保法案丰富并改变了英国社会养老制度结构。第一个法案是1975年社保法（1975 Social Security Act，1975 SSA）。该法案推出了国家收入关联养老金计划（State Earnings Related Pension Scheme.以下简称SERPS）。在此之前，在法定的意义上，英国只有国家基本养老金计划这样一个养老支柱，随着社会、经济的发展变化这一基本养老支柱产生了一个很大的问题，即对大多数领取退休养老金的人来说，依靠基本养老金无法维持退休后的体面生活，国家基本养老金的工资替代率很低。虽然一些在大公司工作的雇员可能有自愿缴费的职业养老金予以补充，他们退休后的生活水平比那些完全靠国家基本养老金的雇员要好一些，但是，雇主所设立的职业养老金计划的覆盖面一直比较低，从未超过50％，大部分雇员并未覆盖在内。那些全部靠国家基本养老金生活的人往往会陷入贫困。

　　1975年社保法案要求全部工薪雇员参加强制性的SERPS，但允许已经是职业养老金计划的成员继续留在原计划之内。后来规定，如果雇主机构提供职业养老金计划，在满足一定的条件下，雇员可以“协议退出”国家的SERPS计划。SERPS提供的养老金水平，大约相当于雇员职业生涯中收入最好的20个年头平均工资的四分之一。

　　在推出SERPS以前，英国政府对职业养老金计划没有太多的管理和介入，雇主在设立职业养老金计划时享有高度的自由。推出SERPS计划以后，英国政府开始建立和完善对职业养老金计划的监管。职业养老金计划要获得“协议退出”的许可，取得国家对协议退出计划的国民保险捐费率折扣，必须保证“协议退出”计划的成员在职业养老金计划中获得的养老金等于他们能够在国家SERPS计划中可能获得的最低保证养老金（Guaranteed Minimum Pension，GMP）。通过“协议退出”机制的建立，职业养老金计划不再是雇主纯粹自愿设立的，而需要政府审批、符合一定规范并能保证最低养老金水平，它与SERPS一起共同组成了英国社会养老制度中的第二法定支柱。

　　第二个法案是1986年社保法（1986 SSA）。与此前的所有社保法案相比，该社保法案在以下几个方面有进一步创新：第一，推出了一个全新的养老计划类型。所谓个人养老金计划，就是工薪雇员可以“协议退出‘，SERPS，也可以不参加其雇主提供的职业养老金计划而选择建立一个完全属于自己的个人养老金账户；该账户的缴费实行完全的积累制，由养老金计划的管理人负责投资运营，退休后用积累的基金价值购买年金。个人养老金计划不是由国家提供，也不是由雇主机构提供。保险公司和其它金融中介机构负责设计个人养老金计划。第二，允许”缴费确定型“（下称DC型）的职业养老金计划”协议退出“SERPS.英国的职业养老金计划大多比照SERPS设立，因此多是”待遇确定型“（下称DB型）。由于DC型计划与DB型计划存在截然不同的风险结构，为保护养老金计划成员的利益，1986年以前，英国政府不允许DC型计划”协议退出“SERPS.1986年社保法允许DC型计划退出SERPS，但要求雇主保证最低缴费水平。这样，英国政府为雇员提供了可供选择的三种收入相关联的养老金计划：SERPS、职业养老金计划、个人养老金计划。第三，为鼓励雇员参加新推出的个人养老金计划，政府将国民保险捐费中的5.8个百分点（个人缴费率的2％，雇主缴费率的3.8％）退回到个人养老金账户；此外还有2％的特别奖励金，但只提供给原属于SERPS计划、现选择加入到个人养老金计划从而退出SERPS的成员，退出职业养老金计划加入个人养老金计划的雇员不能享受。1986年社保法推出的个人养老金计划和让更多的职业养老金计划”协议退出“SERPS，标志着英国把为老年人提供养老保障的主要责任从社会的公共部门转移给了私人部门，这项改革减轻了政府未来的财政负担，改善了政府的财政状况。因此，相比较而言，1986年社保法具有转折性意义。

　　进入90年代后，英国私人部门养老金计划发展迅速，职业养老金计划和个人养老金计划覆盖的工作人口合计超过了公共的SERPS计划。但与此同时，随着私人部门养老金计划的发展，其管理中存在的问题也逐渐暴露出来，其中最突出的问题是职业养老金计划养老基金的安全问题和个人养老金计划的高管理成本问题。私人部门养老金计划均实行积累制，许多职业养老金计划积累了规模庞大的养老基金，在对养老基金管理的过程中，发生了不少危害养老金计划成员的事件。1991年暴露出来的麦克维尔挪用养老基金事件促使英国政府出台了1995年社保法。该法案对职业养老金计划的养老基金管理进行了全方位的规范，使得养老基金的管理有法可依，它从根本上改变了过去职业养老基金管理中存在的混乱局面，有效地维护了养老金计划成员的利益。在个人养老金计划发展方面，高昂的管理成本和销售佣金严重打击了雇员加入该类型计划的信心，也背离了政府推出个人养老金计划旨在提高养老金计划覆盖率的初衷。高昂的费用使得低收入雇员加入个人养老金计划后得到的养老年金不足以维持正常的生活，社会上出现了数量可观的领取退休金的老年贫困人口。为解决这些问题，英国政府双管齐下，于1999年又分别推出了“存托养老金计划（Stakeholder Pension Scheme）”和“最低收入保证”制度。“存托养老金计划”是低管理成本的个人养老金计划，现在被看作是其它各种个人养老金计划的范本。它规定，养老基金管理人可以收取的最高管理佣金不得超过养老基金价值的1％。“最低收入保证制度”是对社会中的弱势群体（主要是老人、妇女和儿童）实行的“收入支持”，如果他们的收入没有达到国家规定的最低收入标准，政府将提供补贴使之至少达到最低收入线。这两项制度都是解决社会贫困问题的有效举措。

　　经过20余年的改革，英国社会养老制度基本形成了上图的体系结构，其中，第一支柱是法定的养老金计划，由国家基本养老金计划和最低收入保障制度组成（以基本养老金计划为主，同时对领取养老金的贫困人口实行补贴，使他们收入达到国家规定的最低收入线）；第二支柱也是法定的养老金计划，工薪雇员可以在其中的四种计划中任意选择一种或多种作为个人安排养老储蓄的工具。如果选择多种养老金计划，必须保证合计的缴费比例不超出国家规定的最高免税比例；第三支柱是完全自愿的养老储蓄形式，原则上没有税收优惠政策。英国这种养老体制结构的形成标志其社会养老制度改革结构性建设的使命已基本完成，未来的任务是进一步完善和提高第一支柱的社会保障能力、监管第二支柱养老金计划养老基金的安全和保障养老金计划成员的合法权益。

　　二、英国社会养老制度市场化改革的宏观经济效果

　　社会养老体系改革的意义不纯粹是社会福利支付水平的高与低或增与减，福利改革也不是游离于其它经济改革措施之外可以独立进行改革的项目，而是需要其它经济政策改革予以配套；同样，其它经济改革措施能否成功也需要福利政策的改革来共同予以支撑。从英国社会养老制度市场化改革对英国宏观经济要素的影响可以清晰地看出，在经济改革与福利改革之间存在着一种互动关系。

　　1.市场化改革短期内给政府财政带来了压力，长期内有利于财政收支状况的改善

　　英国社会养老制度市场化改革的核心机制是“协议退出”的制度设计，职业养老金计划退出SERPS可以按降减的国民保险捐费率缴费；当1989年正式实施个人养老金计划时，为鼓励工薪雇员参与的积极性，英国政府给予个人养老金计划参加者一定的经济激励，把国民保险缴费中的一定百分点退回到个人养老金账户。英国公共养老金体系是现收现付制模式，当向个人养老金账户转移国民保险捐费的“回扣”时，需支付的现期养老金负债并没有减少，而且在今后相当长的时间内，政府的养老金支出也只会随人口结构的变化而变化。当政府向个人养老金计划账户转移国民保险捐费中的一部分时，必然影响到国家公共养老金计划现期的收支平衡。因此“协议退出”机制必然影响到政府的税收和预算。

　　“国民保险捐”的费率确定原则是，缴费收入与养老金现期支付的负债要达到基本均衡。因此，在向个人养老金账户转移“回扣”时，如果还要保持现期政府养老金费用的收支相等就必然要提高国民保险捐费率。根据英国财政部的计算，“回扣”转移支付使得国民保险捐费率提高了2.5％到3％，但仅个人养老金计划一项就导致国民保险捐费率提升了1％。

　　当然，这种费率上升是短期的，当选择退出的雇员大量退休时，国民保险捐费率会下降。按照英国目前的“协议退出”雇员的年龄结构，预计最早到2015年以后国民保险捐费率才有可能下降。此时，相当数量的退休雇员依靠的主要是私人部门养老金，政府的财政支付压力可以大大减轻。

　　2.市场化改革激励了居民家庭的储蓄动机，增加了居民家庭储蓄

　　英国家庭支出调查机构（Family Expenditure Survey，简称FES）对英国不同收入区间家庭在1975—1995年间储蓄状况的调查结果反映，英国居民家庭储蓄存在着严重的两极分化趋势。处于较低收入区间（收入塔底的25％家庭）的居民家庭平均储蓄率是负的，而高收入区间（收入塔尖的25％家庭）居民家庭的平均储蓄率通常高于5％。1995年，处于塔尖的25％家庭的平均储蓄率为13％。另根据英国税务局的统计，在英国人口中占10％的最富有家庭持有英国市场化财富的56％。根据家庭资源调查（Family Resourees Survey.FRS），1998—1999年间，英国有28％的家庭无存款等流动性金融资产，另外22％的家庭拥有此类金融资产的总额低于1500英镑。无论是流动性强的金融资产还是股权资产，低收入阶层占有的比例都非常低。这说明，英国储蓄和财富持有的集中度很高。造成低收入家庭储蓄动机减弱的原因之一，是英国存在“财富调查”型的福利保障制度，只有“穷”到一定程度，才能享有国家的收入补贴，这在一定程度上促使低收入家庭增加了现期消费，减少了养老储蓄。