转型社会视域下的多元解纷方式论析——以西安地区建构多元纠纷解决机制为例(一)
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关键词: 转型社会/多元纠纷/解纷方式/西安地区
内容提要: 我国目前正处在由经济转型而引发的整个社会转型的历史转折点，改革开放30多年带给人民经济福音的同时，也出现了许多前所未有的社会矛盾和社会问题。社会利益纷争日益呈现出多元化的新态势，使得以法治为主的新的多元解纷机制的建构显得极为迫切。本文以西安地区近五年来构建司法、行政、仲裁、调解等多种方式并存的多元解纷机制的实践为对象，在图绘各种解纷方式的现实地位和实际效果的基础上，进行了尝试性的病理分析，进而对转型时期的解纷方式，做出对策性的反思与论证。
改革开放30 多年的伟大实践把中国带入了一个高速运转而又充满矛盾的社会状态，这个社会状态可以概括为“转型社会”，也就是一个在社会体制、社会观念和社会结构诸层面上的多种转型并发而持续的社会。藉由中国改革开放引发社会变迁的历史过程来看，我们正在经历着一个从计划经济向市场经济转型、从农业社会向工业社会转型、从封闭社会向信息社会转型，以及由之带动起来的包括政治法律制度在内的整个社会体制发生相应结构性转型的长期过程。转型社会是由一种常态社会向另一种常态社会的过渡阶段。只不过这种过渡要经历漫长的时间，而且伴随着社会发展不断溢出过渡之初的理论设计和制度预期，转型本身一开始就在不断复制和强化着自身的独立与复杂。因此，这就从总体上决定了我们无法简单地用任何一种有关社会发展的目标模式来分析、把握当下的社会问题，而必须高度关注各种正式与非正式的社会实践活动本身。换言之，转型社会构成了当下中国一代人甚至几代人的基本生活现实，从而也就构成我们讨论和把握包括法律在内的一切“中国问题”的基本背景，并在根本上决定着这些问题的基本内涵。
总体上看，当下中国的转型社会具有如下特征：第一，异质重叠。社会发展状态上存在明显的阶段性的时空差异，传统因素、现代因素甚至后现代因素同时俱现，而且以地域格差、阶层格差的方式表现出来。第二，体制变通。社会发展机制上制度需求与制度供给之间矛盾突出，许多推动社会发展的重要举措都是使用变通的方式实现的，即一方面，新的制度因素往往是以非正式的方式出现并传播的；而另一方面，非正式制度的生长和发育，往往又必须凭借体制化的运作过程才能实现。第三，矛盾多发。改革开放30多年带给人民经济福音的同时，也出现了许多前所未有的社会矛盾和社会问题。这些矛盾和问题主要是由于“社会成员受益不均，社会政策调整利益格局发生变化，社会转型政府管理行为失当，国家对社会成员的权威及控制能力相对减弱等原因，而导致社会矛盾纠纷呈现出多元化的新情况”。
就法学角度看，一方面，我们的民主宪政为目标的政治体制改革由于和经济体制改革不同步，因而显得格外突出与迫切；另一方面，利益多元带来社会的结构性分化，势必造成法律制度从实体到运作都承担着巨大的社会压力。社会正义呼声高涨的背后，实际是社会分化和社会矛盾的凸显。而在整个宪政结构无法实现重大调整的情况下，在多元解纷机制基础上有效化解社会矛盾，就成为转型社会提高法律权威，提高社会治理水平的重要维度。这也就要求我们首先要改变效率优先的价值取向，而要以追求公平正义为现阶段的首要价值选择，充分发掘和谐社会所内含的社会公正价值及其实现机制。只有在和谐社会的模式下，才能解决经济高速增长下出现的社会矛盾，才能以公平化解效率带来的社会问题。有时“解铃无需系铃人”，单纯追求效率带来的利益冲突和社会矛盾，只有公平制度才能化解。以公平作为主场的社会矛盾“化解器”，不是单靠某一种方式或某一种力量去化解矛盾纠纷，而是要建立一种以法治为主导，辅之以多元解纷方式的新机制。基于此，笔者试图立足国情，并结合国内一些地区的有益实践，实证地图绘西安地区构建多元解纷方式的现状，并进一步尝试提出相应的对策性建议，以期对我国多元解纷机制的构建有所帮助。
一、西安地区各类纠纷解决方式的现状图绘
当中国民众遭遇利益争端和权利受损且没有完全习惯拿起法律武器时，当律师们正在为当事人灌输“起诉你的邻人”的观念时，当一个又一个五年普法计划正在轰轰烈烈实施时，中国人迎来了“诉讼爆炸”的时代。尽管有人认为“诉讼爆炸”在中国是一个伪问题，但法院面临的高位诉讼率依然令人焦虑。于是，调解、多元解纷方式等多维治理模式被人们所推崇和践行。近年来，西安地区也开始尝试司法外解决纠纷的多元化模式，致力于构建司法、行政、仲裁、调解等多种解纷方式并存的新机制，但距离和谐西安的要求尚有较大差距。
西安地区的各类社会纠纷解决方式中，诉讼一直占据纠纷解决的主导地位，而且呈逐年上升趋势。据统计，西安地区各级法院1998—2002年5 年间共计受理各类案件237 629 件(见表1) ，而2003—2007年5年间这一数字上升到257 904件(见表2) ，增长了20 275件，增长率为8. 5%。而西安地区2003—2007年5年间各级人民调解组织受理的调解案件总数仅为88 662件(见表5) ，只占法院同期受理案件数的34. 3%。其他诸如行政复议、仲裁等纠纷解决数更是与诉讼案件无法相比，全市行政复议和仲裁受理案件在2003—2007 年同期受理案件总数分别为1 562 件和3 165 件(见表3、表4) ，仅占法院同期受理案件总数的0. 6%和1.2%。可见，纠纷的司法解决已经成为绝对占主导地位的解纷方式。然而，由于其他诉讼外解纷方式与司法解纷的地位和作用各不相同，且呈现出发展不一的情形，导致包括诉讼在内的各种解纷方式都不能适应当下和谐社会的需要，难免陷入多重困境之中。
首先，诉讼率居高不下，法院难以满足民众过高的解纷期待。近5 年，西安地区诉讼案件数量持续保持高位状态，从2000年以来法院受理案件数一直不低于5 万件。除2004 年略有下降外，其他各年度相差数大致在千件上下徘徊， 2007年更是达到了53 793件，是2002年以来受理案件最多的一年(见表2 ) 。同时，西安全市法院的法官仅有1 000余人，各级法院尤其是基层法院又面临法官短缺的问题。据统计，西安市“因为法官短缺，全市基层法院有16个审判业务庭和6个派出人民法庭不能依法组成合议庭。截至2006 年底，西安市大多数区、县法院仅有4至7人通过司法考试，远远不能弥补法官的缺口”。而另外一个数字则显示，“截至2005年底，西安市法院各类未执结案件共9525件”。这样，必然带来积案居高不下，久审不决，久拖不执，审判质量下降等案件负荷危机带来的司法病症，使法院难以应对过高的公民期待，进而影响到司法解纷的公信力。
其次，行政复议、仲裁等机构在纠纷解决中》在各种解纷方式中，仲裁案件虽然保持持续增长势头，但不容乐观的是这些年仲裁案的受理增长主要集中在房地产纠纷案件上。据调查， 2006年西安市仲裁委受理的646起仲裁案件中，其中涉及商品房纠纷的达到239起，占到受理案件总数的37% ，位列各类仲裁案件之首。另据西安仲裁委员会、陕西省法学会房地产法研究会、西安市消协等机构联合发布的《2007年度西安商品房买卖合同纠纷仲裁报告》显示，相比2006年， 2007年商品房买卖合同纠纷案件数量增加了两倍， 占年度总案件数的比例由2006年的37%上升至54. 1%。2007年西安仲裁委员会受理各类仲裁案件885 件，其中商品房买卖合同纠纷就多达479 起，占案件总数的五成以上。在商品房纠纷案中，小区配套不足和延期交房是最普遍的纠纷理由。业主投诉的焦点问题就是开发商逾期交房、逾期办房产证，承诺的绿地面积、供暖设施不及时到位或缩水等。这样，仲裁案件的增长实际上就是房地产案件的增长，但这并不意味着人们在房地产纠纷中理性自主地愿意选择仲裁这一解纷方式，而是由于西安地区房地产买卖合同几乎都是格式合同，许多购房者一般意识不到更改合同上已经标写的仲裁管辖约定。从人均办案数来看，西安仲裁委员会拥有仲裁员350余人，人均年办案不足两件， 仅是法院人均年办案数的1 /25。即便如此，根据国务院法制办公室协调司对2006年全国仲裁案件的统计显示，西安市仲裁受理案件数量在全国185个仲裁委员会中仍处于前15位，但与受理案件数排名第一的武汉7000件相比，还有11倍之差。
再次，人民调解组织的民众认同指数不高，各级人民调解组织的作用未得到充分发挥。西安各级人民调解组织也遇到如同行政复议和仲裁一样的尴尬， 2003年人民调解组织受理案件数为27 000 件， 2007 年却下降到了11 785 件(见表5) ，下降率为56. 4%。大部分人民调解员基本上处于“无事可办、无案可调”的状态。据西安市司法行政主管部门的报告显示：“目前全市共有179个基层司法所；有3 759个人民调解委员会(乡镇、街道调委会179个，村、居调委会3 419个，企、事业调委会161个) ；有人民调解员16 000 余名。根据2004—2007 年7 月份的工作统计，全市各类调解组织平均每年调解民间纠纷2. 7 万件，成功2. 49 万件，成功率达到92%。”调解解纷与司法解纷相比，数字差距较大， 2007年西安各级人民调解组织调解案件数为11 785件，同年法院受理案件数51 707件，是人民调解案件的4. 4倍。2007年法院受理案件数上升至53 793件，而人民调解组织调解案件数却下降到了11 785件。西安两级法院约有法官不足1 000人，每年要承办案件5万余件，平均每人年均办案50 多件，而全市拥有人民调解员16 000余名，年平均调解案件仅2. 7万件，每人年均办案约1. 7件，前者是后者人均办案数的29 倍。人民调解员身处矛盾与纠纷的第一线，大多与纠纷当事人同在一个单位、社区或村落，大量的社会矛盾本该在这一环节得到化解，但事实上绝大多数社会纠纷却直接到了法院这一最后屏障。这种状况表明，人民调解组织在民众中的认同指数较低，民间调解解纷的社会资源没有得到很好地挖掘和利用。
二、解纷方式偏向“大司法制度设计”的病理分析
解纷方式是指争议当事人用以化解和处理纠纷的手段和方法，从维权的角度上讲也可以称为权利救济方式。法学界一般将纠纷解决方式分为三种类型，即私力救济、社会救济和公力救济。其中，私力救济包括无需第三人参与，仅凭借当事人自己的力量解决纠纷的自决与和解；社会救济包括调解、仲裁和部分ADR ( alternative dispute resolution，即不包括仲裁等准司法解纷的替代性纠纷解决机制) ，其特点在于有中立的第三方出面调停，当事人协商解决纠纷；公力救济主要是司法救济和行政救济，虽然公力救济也需要第三方介入纠纷，但它与社会救济的不同之处在于公权力作为救济力量具有超越纠纷两造的国家强制性和权威性。中国传统上是一个注重“和合文化”的国度，被称为“东方之花”的调解制度等非诉讼解纷方式也一直被西方人所赞羡。改革开放以后，公力救济尤其是司法救济一度成为人们争相推崇的解纷方式，这是由于“我国刚刚进入法制现代化建设的高潮，国家很自然地把法院和诉讼作为建立法治权威的制度性象征”。于是， 在“送法下乡”、“让法律的阳光普照大地”的呼声下，法律走进千家万户的法治进路变成主流的法学理论，一种以司法中心主义为取向的“大司法制度设计”成为纠纷解决的主导模式。
首先，经济高增长掩盖下的高诉讼率，导致纠纷解决的方向性迷失。法院受理案件数量爆炸性增长，使我们必须考虑这样一个基本问题，即人们为什么愿意选择把纠纷送到法院去解决？ 法社会学对此做出了解释：社会关系的亲密程度可能会影响人们的选择。一般在熟人之间发生纠纷，人们可能更愿意选择调解解决，而在陌生人之间发生纠纷，诉讼或仲裁就会成为首选。就像费孝通先生所描述的那样，乡土社会是一个熟人社会，社会纠纷的解决主要依靠民间规则；陌生人社会是一个人口流动频繁、经济发展水平相对较高的社会，法律则是其主要的行为规则。从这个角度分析，诉讼解纷增长的结论就在西安已经变成一个流动人口增多、以陌生人为主的社会的情境下产生，由此还可以得出西安地区市场化程度有所提高，经济增长必然会导致诉讼率高涨。
事实果真如此吗？ 他山之石可以为错，有时经济发展水平相当的国家，诉讼率却呈现出截然不同的状况。比如，在1989 年，美国州和联邦法院审理民事案件1 480万件，其中1 /4是家庭案件， 1 /4是小要求案件，相当于每10万人口5 968件；德国1984 年受理一审民事案件2291 209件，每10万人口3 756件；而日本加上通过调解结案的民事案件， 1985年一审民事和家庭案件822 600，每10万人口680件，只是德国民事案件诉讼率的18%、美国的11%。这组数字表明经济发展水平并非是影响诉讼率的唯一因素，基本处于同一经济发展水平的国家，可能由于文化等其他因素的影响而表现出不同的诉讼率。日本等东方发达国家有厌讼观念，更注重和谐的人际关系，这样一些文化因素使人们更愿意接受非诉讼方式解决纠纷，文化因素对诉讼率的影响显然具有一定的说服力，即高诉讼率不一定是经济发展的必然结果。
其次，制度设计和观念导向是高诉讼率的主要病因。西安地区诉讼率保持高位态势的原因很多，但笔者以为主要在于我们的制度设计和观念导向，尤其是改革开放以来，美国式的、以司法为中心的“大司法制度设计”成为纠纷解决的首选方式。人们普遍以为，“依法治国”就是社会生活的每一个细节都要浸透法律的“圣水”，政府和法学家们鼓励人们要拿起法律的武器维权，耶林“为权利而斗争”的口号响遍大街小巷。其结果是大量案件涌向法院，类似“一元钱诉讼”等维权案件挤占了大量司法资源，导致社会成本与社会效率失衡，当事人的诉讼偏向和滥讼现象，诉讼案件数量剧增与司法资源有限的矛盾与日俱增。其实，诉讼制度的直接社会功能是解决纠纷，为人们之间的争端“提供机制和场所，让人们消除矛盾，解决争端”。法院在解决纠纷以外还要承载更深刻的社会功能，那就是“通过诉讼制度向社会宣示和承诺公平和正义，就使包括统治者在内的社会成员都接受了法的普遍约束”。这样，诉讼与调解等其他解纷方式本无实质区别，私力救济和社会救济具有与诉讼一样的社会功能。只要社会成员和国家权力都普遍承认或认同，各种救济方式都可以达到人们对解纷的价值期待。如果政府在制度设计时就引导公民选择诉讼外解纷方式，并给予这种选择以合法性与正当性，就既解决了社会纠纷又避免了诉讼带来的负面影响。比如，日本就是一个成功的典型。随着争端与纠纷的增加，日本并没有像美国那样扩大司法规模，增加法官和律师的数量，而是采取一种有意减弱司法作用的战略，选择了抑制诉讼，鼓励调解，限制司法规模的“小司法制度设计”的解纷之路。“20世纪20年代和30年代，日本先后在不同领域发展起调解制度， 40年代又进一步规定所有民事争端都必须首先进行调解，只是在调解不成时，才进行审判，这使得日本成为发达国家诉讼率最低的国家。”