中国社会保障立法的发展趋向与宏观构思(一)
详细内容
一、中国社会保障立法现状的基本评价
新中国的社会保障立法建设走过了近半个世纪的历程，制定过多部社会保障方面的法律、法规，它们对于维系以往的社会保障制度起到了不可或缺的作用，并为以后社会保障立法奠定了基础。但从总体上看，中国的社会保障立法仍处于滞后和非正常状态，不适应市场经济和社会保障事业发展的要求。其落后现状，主要表现在以下几个方面：
1.缺乏整体规划，体系残缺不全，立法空白甚多。在现有的社会保障法规中，大多是在改革中出现问题而应急立法的产物，头痛医头，脚痛医脚，不同法规之间、不同制度之间缺少必要衔接，适用范围不一致，甚至存在冲突。社会保障领域还有许多立法空白地带，社会保险、社会救助、社会福利的许多问题无法可依。例如，当改革中因失业问题而使资产重组、企业改制、破产兼并等举步维艰时，才想到缺少失业保险立法；在抗洪救灾中感到救灾无序时，才出现加强救灾立法的呼吁。
2.人大立法少，行政法规多，立法层次低。迄今为止，经过全国人大通过的与社会保障相关的法律仅有7部， 大多是与其他内容混在一起，并非全部适用于社会保障领域，且涉及的尚不是主要的社会保障子系统，而由国务院及其职能部门颁布的社会保障方面的法规、规章等，至少在100件以上。整个社会保障工作所依据的大多是行政法规和规章，且很大一部分为“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等，这种局面表明社会保障立法的权威性和稳定性严重不足。
3.立法主体多元，立法层级无序，立法体制极不规范。《中华人民共和国宪法》明确规定：“国务院行使下列职权：（1 ）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令……”，“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”，但现实却并非如此。一方面，国务院的统辖权威在下降，而许多部门却在制定着行政法规，如民政部制定并颁行的《农村社会养老保险基本方案》即是一例；一旦涉及到多部门协调的问题，就由多部门平等地参与制定行政法规，如1994年4月14 日由国家体改委、财政部、劳动部、卫生部四部委联合发布的《关于职工医疗制度改革的试点意见》又是一例。前一类情形解决不了部门纠纷，后一类情形则无法找出责任主体，由此可见立法主体之混乱。另一方面，行政法规必须依据宪法和法律制定，而中国迄今并未有社会保障方面的基本法，但社会保障方面的行政法规却十分发达，有时一年要发布若干件；一些本可以由国务院颁行的法规却变成了由全国人大通过的法律，致使社会保障方面的基本法律缺乏而属于某一子系统的个别领域却有了法律。这种立法层级无序的局面，几乎给社会保障各项法律、法规的实施带来了不良影响。尤其是在现行的法制建设中，人为因素影响较大，不仅部门之间的法规、政策常常相互矛盾，而且即使是对同一子系统的规范，也是矛盾重重。
4.立法发展很不平衡。一方面，中国现行的社会保障立法无论从数量上还是从层级或内容上，都主要集中于军人优抚安置和社会保险领域，而对全民性的社会救助、社会福利、医疗保障、补充保障等子系统的重视不够，从而妨碍了社会保障法律制度的健全。另一方面，在一个社会保障子系统内部，也存在着严重的不完整性。如以社会保险为例，养老保险最受重视，但城镇企业职工与公务员之间、城镇劳动者与农村劳动者之间乃至不同所有制单位的职工之间的养老保险政策却又不平衡；在医疗保障子系统中，城镇医疗社会保险已经引起了国务院的高度重视，而农村医疗保险却仍受到忽视。因此，如果从新型社会保障运行机制对法律制度的要求来看，中国还没有一个社会保障子系统具有完整的立法。
5.地方立法畸形“繁荣”。由于中央集中立法严重缺乏，而整个社会保障制度近10多年来一直处于改革试点阶段，出现了地方社会保障立法畸形“繁荣”的局面。以城镇职工养老保险为例，国务院虽然统一发布了通知，但确定的是两个有较大差异的试点方案，并允许地、市级以上的政府根据本地情况自主选择。在实践中，就有一部分省、市、自治区选择了实施方案一，一部分省、市、自治区选择了实施方案二，大部分省、市、自治区将两种方案加以综合而形成了实施方案三，而每一种方案在实施中又存在着一些区别。一些省内甚至亦有多种具体的实施方案，各省、市、自治区及所属地、市级政府均制定了相应的改革职工养老保险制度的行政法规，造成了这一项本该全国统一的社会保障制度处于非常混乱的局面。在其他社会保障项目方面，甚至县一级政府也可以制定规章。地方立法的畸形繁荣，既表明了国家对社会保障立法的严重不足，也反映了社会保障制度的运行对社会保障法律制度的迫切需要。
6.法律规范强制力低，社会保障法实施机制弱化。社会保障法的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督程序等。实施机制较弱，主要原因是社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法。社会保障法律关系中的责任是有自身特点的，如工伤保障责任的归责原则是无过错原则，发生了工伤事故，无论雇主是否有过错，都要承担补偿责任，实际上是推定雇主责任原则。又如，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施，目前最为突出的是挪用、挤占、截流社会保险基金的行为得不到及时惩处。我国刑法也未将社会保险基金列入特定款物的保护范围之内，保险基金的运营处于严重不安全状态。
此外，还存在着将社会保障立法与其他部门立法混同的倾向。如有的人认为《社会保险法》是《劳动法》的子法，就是一个很大的错误。因为《劳动法》只是调整劳动者与用人单位劳动关系的法律，而制定《社会保险法》的目的却是调整劳动者的社会保险关系，其行为完全超出了用人单位与职工的关系范畴，两个法律完全是平行的关系。
立法落后与理论研究的落后是分不开的。我国关于市场经济体制的社会保障法的研究，还处于起步阶段。其不足主要在于：（1 ）多为零散研究，缺乏系统研究；（2）多为对策研究，缺少原理研究；（3）多为城市社会保障制度研究，缺少农村社会保障制度研究；（4 ）多为企业职工社会保险制度研究，缺少城市其他阶层社会保障制度研究； （5）多为体制转型时期应急性、过渡性制度研究，缺少常规性、目标性制度研究；（6）多为与经济学、 社会学等相关学科脱节的纯法学封闭式研究，缺少法学与相关学科沟通的开放式研究。诸如此类问题表明，我国社会保障法理论研究，与国外社会保障法研究比较，与国内经济学、社会学等相关学科中社会保障研究比较，具有滞后性和不成熟性，不能满足我国社会保障立法实践的需求。
由此可见，中国的社会保障法制建设客观上处于残缺不全、混乱无序的低层次状态。要建立与新型社会保障运行机制相适应的法制系统，还需要通盘考虑，从总体上加以设计，并在国家立法机关的高度重视下加速推进，这是中国社会保障走向法制化、正常化轨道的保证。
二、中国社会保障立法的发展趋向
针对现阶段中国社会保障立法的现状，笔者认为需要采取下列举措来促进其健康发展：
1.由地方立法向中央立法发展。目前，中国社会保障立法大量表现为地方立法。如以海南省为例，该省人大于1993年12月30日通过了《海南经济特区城镇从业人员养老保险条例》、《海南经济特区从业人员失业保险条例》、《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》，于1995年2月26 日通过了《海南经济特区城镇从业人员医疗保险条例》等地方性法规，海南省政府则先后颁布了上述条例的实施细则等一批行政规章；上海市、深圳市等地政府，也分别按项目颁布了社会保险方面的多种行政规章等等。这种状况是社会保障制度改革在部分地区综合试点或部分单位分散试点的需要和表现。进入社会保障制度总体设计与整体推进阶段时，必须高度重视并有计划地制定全国性的社会保障法律和法规。就社会保障进行立法，是在全国范围内使社会保障制度走向统一的基本保证。因此，在改革试点地区立法先行的基础上，应努力为中央立法创造条件，尽快实现以中央立法来指导地方立法。
2.由分散立法向相对集中立法发展。由于社会保障制度的改革与重建尚处于探索阶段，社会保障立法表现出过度的分散性。如没有综合性的社会保险法律或法规，却有养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险等单项法规；在社会福利、社会救助领域，更是表现出一种“头痛医头、脚痛医脚”的倾向。国务院或其职能部门发布的大多是解决实践中的某一个具体问题的指示、意见等，致使与社会保障有关的法律、法规、政策数以百计。这种过分分散的立法局面，不仅不利于社会保障的整体发展和全面发展，而且不利于社会保障项目的均衡发展和协调发展。因此，现阶段是到了考虑向相对集中立法发展的时候了。如制定集中性的《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等，以其统率其他法规、制度，将能够使整个社会保障法得到全面、系统的发展，并维系社会保障制度在整体上的正常运行。需要指出的是，社会保障立法也不能走向过度集中化，有关人士主张制定一部综合性的《社会保障法》显然不具有现实性。