乡镇政府职能转变：文本制度比较与实践反思(一)
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【摘要】我国乡镇机构改革的核心是转变政府职能，但目前乡镇一级政府仍然存在着职能越位、错位和缺位的情况。总的看，现在我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势发展的需要。为此，本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角，重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果，试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。
【关键词】乡镇机构改革；政府职能转变；文本制度比较；实证研究
温家宝总理日前发表署名文章指出，“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。现在，我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府职能界定不清，事减不下来。在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题”[1]。为此，本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角，重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果，试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。
一、农村改革初期“社改乡”的机构设置与职能定位
党的十一届三中全会以后，随着我国农村经济体制的改革，“政社合一”的人民公社体制失去了权威基础，“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅整个农村社会”[2]（p211）。因此，在1982年的“一号文件”中，中共中央特别强调指出：“最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题切实解决好”[3]（p853）。1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”[3]（p1060），由此确立了“乡政村治”二元治理体制的新模式。
1982年冬季，河南省遵照宪法规定和中央指示精神，在全省范围内选择了43个县和2个城市郊区的142个公社进行“社改乡”工作试点。1983年4月上旬，根据中共河南省委第一书记刘杰同志的安排，由省委政策研究室负责召集各地、市、县参加人民公社体制改革试点工作的领导举行座谈会，会后形成了《河南省农村人民公社体制改革试点工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）。该《纪要》提出，“实行政社分开后，建立乡党委、乡政府、乡经济联合社三套机构。其中，2万人以下的乡，配备干部25人；2万人以上5万人以下的乡，配备干部30人；5万人以上的乡，配备干部35人。乡（镇）建立财政所，但目前尚不能成为一级财政。原农村人民公社下属的供销社、信用社、粮管所、食品站、教育工作组、文化宣传队、卫生院等也要进行改革，充分发挥各自的作用，协调一致地做好工作”[4]。该《纪要》中的三个附件是《关于乡党委、乡政府、乡经济联合社的主要任务和职责》，规定如下[4]：
（一）乡党委的主要任务和职责（草案）
乡党委是党在农村社会基层组织中的战斗堡垒，由党员大会或代表大会选举产生。按照民主集中制的原则，实行集体领导、分工负责，对全乡的各项工作实行统一领导。它的主要任务和职责是：
1.宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级党组织和乡党委的决议，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，坚持四项基本原则，努力完成本单位所担负的任务。乡党委对乡政府、乡经济组织和群团组织的工作，主要是思想、政治和组织的领导，不能包办代替，使其保持各自的独立性，发挥其应有的职能和作用。
2.组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想，学习党的基本知识和党的路线、方针、政策，学习科学、文化和业务，提高政治觉悟和为人民服务的本领。
3.对党员进行教育和管理，严格党的组织生活，发展新党员，监督党员切实履行义务，遵守纪律，不断加强党在思想上、组织上、作风上的建设。
4.密切联系群众，做好民族、宗教和统一战线工作，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，尊重群众、专家的知识和合理化建议，维护群众的正当权利和利益，关心和帮助他们改善物质和文化生活，做好群众的思想政治工作，提高他们的觉悟，密切党内外群众的联系。对于群众中的错误意见和不良风气，要用适当的方式加以纠正；对于群众中的矛盾，要妥善地加以处理。
5.充分发挥党员和群众的积极性和创造性，在党内深入持久地开展创先争优活动，在社会上要大力开展“五讲四美”、“三热爱”的教育活动，发现他们中间的先进分子及其他为社会主义所需要的人才，及时进行表扬和鼓励，支持他们改进工作，进行革新和创造。
6.要按照“四化”标准培养干部，配备班子，广开才路，选贤荐能。关心干部生活。妥善安排老干部。热情帮助犯错误的同志。教育并带领干部深入实际，调查研究，及时总结和推广群众创造的新鲜经验，促进农业生产的更快发展。
7.开展批评和自我批评，揭露、改正工作中的缺点和错误。教育和监督党员干部和其他工作人员，严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财经纪律和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益。监督本单位财会人员和各种执法的专业人员不得执法犯法，同时保证他们依法独立行使其职权，不受侵犯和打击报复。
8.搞好民兵、武装、保密、保卫工作，教育党员和群众提高革命警惕，坚决同反革命分子和其他犯罪分子的破坏活动作斗争。
（二）乡政府的主要任务和职责（草案）
乡人民政府是国家的基层政权组织，是乡级国家权力机构的执行机关和行政机关。乡政府的乡长和副乡长，由乡人民代表大会分别选举产生，实行乡长负责制。它的主要任务和职责是：
1.乡政府在县人民政府和乡党委的直接领导下，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议、命令，管理本行政区域内的行政工作，并根据党的方针、政策和国家法令，领导和管理经济、文化建设和社会治安、计划生育、教育、卫生等事业。按照宪法规定，对本级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告工作。
2.监督集体和个人执行国家计划指标（包括审查乡经济联合社的生产、经营计划等），完成粮、棉、油征购任务和国家计划内的其他农副产品派购、交售任务。加强市场工商行政管理，完成农业、工商等项税收任务。同时，做好生产救灾和扶贫工作，帮助解决五保户和军烈属生活困难。在加强对经济工作的领导时，主要是方针、政策领导和必要的行政干预，不要包揽经济事务，不应干涉企业的自主权。
3.教育干部、群众积极实行计划生育，把人口出生率控制在上级要求的范围内，对违犯计划生育政策的人要及时进行教育和处理。保护妇女和儿童的合法权益。
4.加强法制教育，保护国家、集体、个人的合法权利，认真处理群众来信来访，做好民事调解工作，维护生产秩序和社会治安。
5.组织乡财政收入，严格财经纪律，实行预决算制度，加强对乡、村财务工作的领导，广开财源，提高财政工作水平。
6.加强对农林牧副渔各业生产经营的指导，特别要加强林业管理，大力发展林业生产，扩大林木覆盖面积，坚决制止乱砍滥伐林木的现象。
7.做好乡村基本建设统筹规划。加强对宅基地和耕地的管理，禁止乱占乱抢；组织和领导重点水利工程建设、大型农田设施兴建以及公路建设和维修；搞好村庄环境绿化和文物、自然资源保护。
8.积极发展乡村教育、卫生事业，努力普及小学教育，抓好扫盲工作，办好各类专业学校，并加强对乡村医生管理，搞好卫生防疫，保障人民群众身体健康。
（三）乡经济联合社的主要任务和职责（草案）
乡经济联合社是组织、协调、指导、服务农村经济的综合性、区域性的多层次的合作经济组织。在乡党委和乡政府直接领导下，按照党的路线、方针和政策，遵循经济规律和自然规律，按照自愿互利原则组织联合，走农林牧副渔全面发展、农工商综合经营的道路，为农村专业化、社会化、商品化生产发展和整个国民经济服务。它的主要任务和职责是：
1.实行计划指导。依据计划经济为主、市场调节为辅的方针，组织和指导各农业生产单位、个人按计划进行农业生产和多种经营，完成征购、派购和其他农副产品交售任务，及合同规定的其他义务，并在国家计划指导下，本着自愿互利原则，实行多种形式的经济联合，把农、林、牧、副、渔等各项生产经营活动纳入计划，有条不紊地进行。
2.组织购销协调。扩大和疏通商品流通渠道，解决群众买难买难问题。根据发展生产，搞活经济的精神，少环节，多渠道，组织和开展各种商业经营，发展集体商业和个体商业，把产、供、销衔接起来。要继续改革供销社经济管理体制，扩大其在产前产后的经营和服务项目，使之逐步形成为农业服务中心。
3.开展加工储运。充分依靠集体和群众力量，组织农副产品加工，并且逐步改变把农产品远距离运到城市加工，农村光生产原料的状况。当前重点抓食品加工和饲料加工。采取国家、集体、个人一齐上，充分利用群众的物力、财力、人力优势，举办加工、运输、仓储等服务项目。
4.做好信贷支持。组织和指导信用合作社改善服务态度，聚集资金，办理信贷。除了管好用好国家支农资金外，农村有些基础设施，如仓库、公路、小水电等，可鼓励个人或合股集资兴办。各生产经营单位，可采取借款、投资、入股、收费等方式筹集农村闲散资金，广开资金来源。
5.开展技术服务。积极支持发展专业户、专业组和其他专业科技组织，建立“三级”科技网，普及农业科学技术，发挥各类农技站和各种能工巧匠的作用，开展技术培训，技术推广，技术承包业务，广泛开展技术服务。
6.实行社会保险。采取多种联合方式，经过重点试验，逐步开展各项保险业务。根据实际情况，先从畜禽保险开始，继而发展植物保险，有条件的地方亦可试行人身和财产保险。
7.搞好信息传递。不断分析、研究、交流经济情报，向农民及时提供和传递市场信息，使他们了解工农业产销情况，生产和消费情况，市场供求情况，促使其按国家计划和市场需要从事生产和经营活动。
8.广开生产和经营门路，按照群众生产和生活需要，组织和动员群众力量，发展修理、服务和文化、教育、卫生等事业，并完成国家和群众委托的其他经济事务。
――摘自《河南省农村人民公社体制改革试点工作座谈会纪要》
在这里，我之所以把一份由地方党委政策研究部门起草的原始“文本制度”摘录下来，主要基于四点考虑：一是，它来源于当年河南省选择信阳县（代表豫南地区）、武陟县（代表豫北地区）、沈丘县（代表豫东地区）三个“社改乡”试点单位的做法和经验，具有原创性和说服力；二是，它比1983年10月正式下发的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》稍早一些；三是，它比1986年9月下发的《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》，涉及乡党、政、经三套机构的职责内容更全面一些，更具体一些；四是，河南省在组建乡经济联合社方面，与全国其他地方相比起步早，规划细致，成效明显[5]。通过它可以更加清晰地看到乡党、政、经三套班子的机构设置和职责定位所具有的历史局限性。比如说，乡党委的工作性质仍带有浓厚的政治化和革命化色彩；乡政府的主要职责仍带有明显的计划指令性和行政强制性色彩；新组建的乡经济联合社实质是一种行政捏合下的“大杂烩”。总的看，我国农村改革初期实行政社分开、建立乡政府的初衷是“要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”[3]（p867），但由于在计划体制下长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“群众自治权”互相渗透，“条条垂直管理”与“块块统一领导”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等大量的历史遗留问题并没有得到根本解决，实行“政社分开”后乡党、政、经“三驾马车”表面是职责清楚、分工明确，事实上仍然是沿袭过去的领导方式和工作方法――“下去一把抓，回来再分家”。直到1986年9月，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中指出，“全国农村人民公社实行政社分开、建立乡政府的工作已经全部结束。但由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”[6]（p83）。因此，从1986年下半年开始，我国农村政治体制改革的重点转入了“再造乡镇政府”和“实行村民自治”的新阶段。
二、上世纪80年代中后期至90年代初的乡镇政府职能转变
1986年9月至11月，邓小平同志多次强调指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”[7]（p176-177）。1986年9月26日，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》中提出，“为了真正把农村基层政权建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政权，乡党委要保证乡政府依照宪法和法律的规定独立行使职权，支持乡长大胆地开展工作；县级和县级以上党政机关要按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作，凡属于乡政府的工作，就不要布置给乡党委；乡政府管理经济，主要是运用经济的、法律的和行政的手段，为发展商品生产服务；乡政府要支持乡经济组织行使其自主权，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构；县级许多部门设在乡镇的分支机构要简政放权，健全和完善乡政府的职能”[6]（p84-85）。1987年10月，党的十三大报告中首次提出了“转变政府职能”这个新概念。1988年4月，在《国务院机构改革方案》中明确提出了，“今后5年我国政府机构改革的目标和重点是转变职能，精简机构和人员，提高行政效率。各地在开展政府机构改革试点工作过程中，可不按国务院机构设置搞上下对口”。1991年10月，国务院在《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中进一步提出了，“要以县级专业经济技术部门为依托，以乡村集体或合作经济组织为基础，以农民自办服务为补充，形成多种经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系，为农民提供产前、产中、产后的全过程综合配套服务”[3]（p925）。1992年5月，李鹏同志在全国县级综合改革试点工作经验交流会上讲话时指出，“县级机构改革总的方向，是走‘小机构、大服务’的路子，逐步减少对企业和基层的行政干预。在改革中，省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上，逐步理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情”[8]。据不完全统计，截止1992年底，全国共有23个省份确定了290个单位进行县级机构综合改革试点工作。特别是像山东莱芜、诸城、江苏常熟、常州、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、广东顺德、福建石狮、四川邛崃、甘肃定西、河北藁城、浙江上虞、陕西宝安等，都结合各自的实际情况，积极探索，大胆试验，摸索和创造出了许多有益的经验[9]。
譬如，从1986年5月15日开始，山东省莱芜县（后改为县级市）率先打响了“简政放权”第一炮，由此拉开了全国县级机构综合改革试点工作的序幕。该县设在乡镇的分支机构共有26个，这次改革除法庭、邮政、金融三个部门仍维持现状外，共向乡镇下放了23个县直部门的分支机构（其中属于行政事业性质的19个，属于企业性质的4个），下放干部职工13500多人（其中干部1800余人），移交固定资产1120万元，下放财政事业费支出1500多万元，使全县28个乡镇分别组建起“五委一办一站”（即农委、经委、商委、文委、社会保障委、政府办公室和统计站），乡镇一级普遍建立了财政所[10]（p1-20）。这样，在不增加人员编制和财政经费支出的前提下，改变了过去“乡镇政府牌子响、责任大、权力小、办事难，有为农民分忧的愿望，而无为农民服务的能力”的状况。同时，诸城市通过实行“简政放权”，创造出来了“组织农村商品经济大合唱，发展贸工农一体化”的典型经验。一时间，山东省“莱芜经验”和“诸城经验”这两个“姊妹篇”成为全国各地学习的样板。再如，河南省新郑县（后改为县级市）也不甘落后，在学习山东经验的基础上，对19个县直部门（主要包括农业局、畜牧局、水利局、林业局、农机局、土地局、建委、商业局、粮食局、供销社、物资局、乡镇企业局、一工局、二工局、文化局、交通局、物价局、工商局、技术监督局等）实行“企业化管理”，要求这些单位的80%以上人员分流到服务性经济实体中去，从1990年1月1日起，县财政事业费拨款改为贷款，每年按10%的比例递减，直至“自负盈亏”为止。据河南官方媒体报道，“新郑县农口8个委局，共有干部职工798人，改革后分流692人，兴办经济实体61个（其中县级19个，乡镇42个），年产值可达3000多万元，实现利润86万元[11]（p6）。另据报道，“河南各地农村通过学习新郑县‘围绕服务办实体，办好实体促服务’的经验后，在全省47678个行政村中，1990年共办起了集体企业项目59342个，产值已达到137亿元，接纳163万人就业”[12]（p1）。然而，这种依靠行政命令一哄二起培育出来的“改革盆景”，红火一阵子就销声匿迹了。
总之，这场自下而上发起的县级机构综合改革试点工作，“由于缺乏统一的理论指导和操作规范，加上1988年下半年发生‘经济过热现象’和1989年上半年发生‘六四政治事件’的冲击，实际从全国范围看，中央在‘治理整顿’期间不仅暂停了省以下的政府机构改革试点工作，而且强化了必要的集中手段，各级地方政府的职能转变进展缓慢，管理方式也没有发生根本转变，机构庞大、人员臃肿的现象再度复发”[13]（p125）。对此，时任山东省委书记的梁步庭同志曾经总结说，“全面的政治体制改革，要按照中央的统一部署进行，这一点不能忽略。局部试验往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”[14]。1993年9月，万里同志在与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”[15]（p636）。
三、20世纪90年代农村税费改革前的乡镇政府职能转变
1992年初春，邓小平同志发表《南巡谈话》提出，“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。……中国要出问题，还是出在共产党内部”[7]（p372-380）。1992年2月，江泽民同志在中央党校对省部级干部进修班学员发表讲话时也指出，“我们的党政机关机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下，已达到相当严重的地步。全国党政群机关及事业单位工作人员已达3140万人，其中党政群机关906万人，事业单位2234万人。县以上各级党政机关超编60万人，乡镇一级超编214万人。1990年全国党政群机关和事业单位人数，比1980年增长70%。这么庞大的机构，大大加重了国家财政的负担。1980年全国行政管理费开支66.8亿元，占国家财政总支出的5.5%，到1990年已达333.5亿元，占国家财政总支出的9.7%。如果加上事业费，1990年共支出1255亿元，占国家财政总支出的36%，各级财政已不堪其负”[16]（p5-6）。1992年10月，党的十四大明确提出，“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。要围绕社会主义市场经济体制的建立，下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”[17]（p35）。1993年3月，中央机构编制委员会下发《关于党政机构改革方案的实施意见》，对省以下各级地方党政机构设置、人员编制、领导职数配备、职能定位等制定了全国统一的标准。但迄今为止，中国政府机构改革只是停留在省一级，而对省以下的市、县、乡机构改革工作似乎还没有理出一个头绪。譬如，“现在乡镇的很多机构是县直接管理的，到底实行双重领导以乡镇为主，还是维持原来的垂直领导，还是实行双重领导，还是下放给乡镇？这个问题中央现在不作统一规定，由各省根据情况自行决定。将来大体上是要划一个界限的，但现在还不可能划这个界限”[8]。这就充分说明了，我国对各级地方政府机构“纵向权力”的调整，从一开始就隐含着“行政性分权”与“经济性分权”的内在矛盾和利益冲突，因而政府职能转变并没有按照发展社会主义市场经济的要求真正实现。“尤其是在一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）5级政府构成的行政体系中，政府任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈几何级数增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签订目标责任书的上级任务就多达200多项。这就使得乡镇政府成为一个面对上级，主要完成上级任务的机构”[18]。可以说，我国从1994年开始实行“分税制”以后，除了少数经济发达地区外，其他大多数省份各级地方政府都变成了“吃饭财政”，根本无力考虑如何去转变政府职能的问题。