水电资源开发权有偿转让的制度研究(一)
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摘要：水电开发中，利益主体有国家（政府）、投资者和居民三者，分清利益主体是实现有偿转让的前提，才能对三者的权益进行保障，国家需要提供适当的制度供给，保证国家和居民得到必要的补偿
关键词：水电资源开发权有偿转让制度
1水电资源开发权有偿转让过程中出现的有关问题
1．1投资者与当地居民之间的矛盾
进入2001年，浙江省有关小水电的水事纠纷明显增多，电站业主与当地居民间的矛盾冲突加剧．这些矛盾大致可以划分为以下四种类型：（1）老百姓预料电站建成后由于水库回水将造成上游村镇防洪标准降低，要求停建电站，如泰顺凤香潭水电站、天台大港电站等；（2）由于引水发电预计会造成对下游居民和环境用水的负面影响，引起老百姓的不满，如景宁的景润电站、永嘉张溪电站等就属这种情形；（3）业主一味追求经济效益，置有关法规于不顾，造成村民与投资业主处于矛盾的对立面，如青田县巨浦电站业主改变县政府有关部门批准的方案，变技改为异地重建，实施跨流域引水，导致当地居民强烈不满，要求政府部门主持公道，维护老百姓的权益；（4）村级班子内部矛盾引起电站建设工程被迫中止．
上述这四种情况只是表面现象，因为它们之间不是孤立地存在的，其内在的经济动因是一致的，所有矛盾都是电站的预期收益分配方案引起的，矛盾的几方都知道电站是经济效益明显的企业，都想利用各种与电站相关的因素，取得水电资源开发权，或电站效益的分配权和处置权．其结果是影响电站的建设进程，导致“投资”和“精力”的损失．
1．2投资者之间的矛盾
资源开发权获得的机会不均、股份分配不公引起纠纷，如黄岩柔极溪和望春电站的矛盾是由于当地村政府所占股份比例偏低引起的，景宁县林圩电站是两个投资者争相投资，造成群体性事件，严重影响工程施工进程，造成的经济损失重大．为了减少矛盾，让人人都有机会参与水电开发，浙江省个别市（县）率先实施资源的市场配置，对开发权实行有偿转让．如，飞云江流域的珊溪坝后一级电站，总装机3000kW，开发权实行公开拍卖；云和县金坑口水电站开发权在县政府的主待下按660万元价格实行协议转让；丽水市政府分别以160万元、74万元、65万元价格协议转让三溪口水电站、外雄水电站、五里亭水电站等．
1．3政府与投资者之间的矛盾
作为政府主管部门的浙江省水利厅已将小水电资源开发权的管理纳入其日常工作范围．
2001年8月，浙江省水利厅召开全省小水电工作会议，会议认为，小水电资源开发权的有偿转让是市场经济发展的需要，是小水电发展中的制度创新，充分体现了公开、公正、公平的原则，有利于提高资源配置效率．2001年8月29日，浙江省水利厅下发《关于加强小水电建设项目前期工作的通知》，通知着重强调小水电政策处理工作和对加强小水电资源及其开发权转让行为管理，项目建设引水首先要满足当地乡村人畜饮用水、农业生产用水和必要的生态环境用水，处理好居民与投资者的利益关系．积极探索开发权有偿转让机制，有偿转让所得归国家所有，以充分体现水电资源国家所有性质，建立一种公平、公正、公开的水电资源开发市场机制．前者体现了水电开发中当地居民的权益保障，后者则是国家利益的体现．
2001年12月，浙江省水利厅确定松阳、遂昌等县为全省水电资源及其开发权管理的试点县．松阳县政府出台了《加强自然资源开发权管理办法》，并以松政发〔2001〕98号文转发了县水利局《松阳县水电资源开发权管理办法（试行）》，明确从2001年9月1日起凡该县境内水力资源开发权均实行有偿转让，获得开发权的单位、个人应按有关规定办妥审批手续；并在规定期限内（两年）实施开发，超过期限未开发的项目由县政府收回其开发权．开发权允许有偿转让，但事先需经水行政主管部门审批同意．遂昌县人民政府也已颁发《遂昌县水电资源开发管理暂行办法》，于2002年2月11日起施行．
2新制度经济理论及其对现实的阐述
上面三种现象实际上反映了三对矛盾，即投资者与当地居民、投资者与投资者、投资者与国家之间的矛盾．浙江省经济的市场化和民营化程度比较高，由于利益驱动，市场主体之间的矛盾冲突也在所难免，正是这种矛盾的运动更进一步推动了浙江经济发展和社会的进步．下面用制度经济理论来阐述利益主体之间的这些矛盾及政府在制度创新中哪些方面应有所作为，哪些方面应有所不为．
2．1新制度经济理论
新制度经济学主张经济学应该研究人在现实生活中的本来面目，也即现实中的人性，它假定“经济人”行为具有三大特征：（1）“经济人”追求自身利益最大化；（2）“经济人”行为的有限理性；（3）机会主义行为倾向．由于“经济人”的这三个假定，所以社会需要设定各种制度安排（如人与人之间的契约、国家的规章制度、法律等），以便约束人的行为，从而抑制机会主义行为倾向，同时减少由于不完全理性带来的风险．市场经济下各种法律制度、企业组织、市场组织和社会文化制度的研究，实际上就是市场经济条件下人与人之间的交易活动的研究．而人与人之间的交易的前提和基础是产权界定．水电资源开发中完全有市场经济属性的经济人就是资源开发业主，下面从“经济人”的特性出发以产权理论为基础，研究水电开发过程中“经济人”与其他利益主体之间的交易行为．
2．2产权与水电资源开发权――维护国家利益
水电资源开发权属于资源使用权范畴，“经济人”一旦获得开发权，其使用权就应当以契约形式签订下来，确定投资者所得利益的边界条件，否则会由于“不完全理性”和“机会主义行为倾向”等导致国家和居民等任何一方利益的损失，当然同样存在由于国家和居民的某些行为导致“经济人”的利益损失，因此国家要利用国家机器对“经济人”行为进行保护和规范．小水电开发权转让中出现的三种现象实际上就是三对矛盾，也即“经济人”与国家、当地居民之间的矛盾．既然水电开发权可以用契约的形式签订下来，那么在契约中必定能明确这三个利益主体（政府部门、当地居民和投资者）之间的权利和义务，作为国家的代表――政府部门的义务是出让水电资源的使用权，使国有资源的所有权和使用权分离，通过资源配置，使社会福利达到最大化，水电开发权有偿转让体现了资源使用权的出租，租金应归国家所有．但这仅仅是问题的一个方面，另一方面的问题是如何测度资源使用权的租金问题，由于市场经济条件下，即使占有和利用资源所进行的生产和经营是通过机会均等条件下的竞争而形成垄断的，但考虑到这种垄断所造成的垄断价格和利润率高于完全竞争条件下的市场价格和平均利润率，因此有必要使高于社会平均利润的那部分“垄断利润”归于财政，这符合资源配置的补偿原则．水电资源通过市场配置，确定投资开发业主的同时，产生一个资源开发权转让价格，开发者按这个价格支付资源费，这个资源费就是政府资源配置补偿收入的一部分．不管建什么电站，无论山区高水头还是河道中低水头电站，水电作为一种资源，其开发权始终是存在的，也就是说，国家的利益始终应该得到体现．
2．3水资源的公共物品与水电开发的公共选择――维护当地居民的利益
水资源在开发前属于当地居民的公共物品，附近村民都可以消费水资源，每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对该产品的消费．但水资源在作水电资源开发时，通过引水工程将水引到下游或另一流域进行发电，改变了水的自然分布特性，即使不引水而通过本流域水库蓄水坝后发电，也从时间空间上改变了自然水流，肯定会由于水电开发带来对当地居民用水影响．由于水资源的概念侧重于水量，而水电资源的概念侧重于水能，决定水能大小的因素除了水量以外，还有水头．作为水电投资者总是千方百计增加水量和水头，即追求利益最大化，这势必会导致投资者与当地居民之间的矛盾，甚至爆发冲突，实际上由于水电开发影响了他人对水资源这个公共物品的消费，因此水资源在这一特定的环境下变成非公共产品，那么如何协调投资者与当地居民之间的矛盾，即分配这个非公共物品呢？我们可用科斯的产权理论一言概括之，“两权相利取其重，两权相害取其轻”．当地居民阻止水电开发对国家和开发商造成的利益损害与电站建成后对居民造成的损害孰重孰轻呢？由于这二者很难量化，我们就很难判断．因此我们不去考虑由于水电开发可以降低煤耗，从而降低环境影响成本，仅仅从微观经济角度分析投资者和当地居民的因素．这里显而易见的是，投资者如果在水电开发中采用了引水或跨流域引水工程，可以在原来的基础上增加明显的经济效益，我们设定增加的收益为△B，由于增加△B，造成当地脱水段居民（本流域引水）或整个下游段居民（跨流域引水）用水不方便，也即△B是在居民用水不方便的基础上产生的，因此这里有一种制度要求，即居民和开发商都需要一种制度来界定他们的权利和义务．随着经济发展，作为清洁的、可再生能源的水资源开发势在必行；而经济发展的根本目的是提高人们的生活水平，所以居民用水的质量保证作为人民生活水平的一个指标当然也不容侵害．在长期冲突的众多矛盾中，在强烈的制度要求下，渐渐地有了相应的制度供给，政府部门制定的流域水资源规划中的供水和水电开发专业规划就是这样一种制度供给，由它来决定水力资源开发对当地居民用水影响的合法性．这种规划显而易见不能完全代表公共物品的消费者的意志．否则，政府部门对水资源开发权转让后，还会有那么多老百姓反对吗？民主制度下的公共选择有多种方式，常用的有：（1）一致同意规则；（2）多数同意或多数票制．对小水电开发的听证会制就是这种集体选择的一种方式．
在小水电资源开发作出集体选择后，投资者由于引水或跨流域引水造成居民用水不方便，应在投资开发成本中增加库区和下游居民的补偿金，对受损居民进行经济上的补偿．
2．4交易成本与优化投资组合――维护投资者的利益
水电资源开发中，业主与库区移民、下游居民之间协商、调解直至最后签订协议，支付补助款等一系列过程中所付出的精力、时间和货币构成了电站业主与居民之间交易成本．水事纠纷增多，人民来信来访不断都说明了近年来水电开发交易成本逐年增大，如遂昌应村电站动用武警公安部队才平息事态解决纠纷，可见交易成本之高．
业主与居民之间的纠纷主要体现在双方对货币赔偿数额观点不一，双方都从自身利益最大化出发进行这个交易过程，因此也不排除任何一方非理性的行为出现．解决这个矛盾一般由政府做中介来处理，政府中介有些是磋商性的，但大部分是强制性的，表面上看最终方案双方都已接受，但实际上，政府形象缺损严重，最终导致老百姓不相信当地政府，直至上访到国务院．投资者对居民补偿的办法可以采用多种办法，包括货币补偿、居民货币、土地入股，设定干股，安排劳动力就业等等．但最终选择哪一种主要决定于交易成本的高低．对政策处理简单，现金补偿数额小的项目可以直接进行现金补偿．而对交易过程中讨价还价、花精力多、或补偿资金占总投资比例较高的项目，应把外部矛盾内部化，即改变投资组成结构，允许当地村民和村政府作为股东之一，与业主共同开发水电资源，通过调整股份的比例或设立干股来解决矛盾，即有关居民的矛盾纠纷由作为股东之一的村政府或居民自己负责解决，降低了双方的交易成本．事实上，股份制电站中，不仅应让村民或村（镇）政府入股，还可以让电力企业占有一定股份，方便企业今后上网与结算，也是降低交易成本，使外部矛盾内部化的措施．