我国综合治水的战略对策与措施研究(一)
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摘要：本文针对我国的水利在国民经济发展中存在的“洪涝灾害、水资源不足和水污染”问题，已成为中华民族的三大心腹之患和对生态环境的严重威胁，综合治水的任务十分艰巨。提出：要把水利建设作为国家基础设施建设之首，全面规划、统筹兼顾、标本兼治；坚持兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举。要在建立和完善综合治水的工程科学体系、计划和规划科学体系的基础上，制定全国水利安全运行与国民经济协调发展战略，创新宏观调控政策科学体系，完善相关的法律法规，加强水行政部门、流域机构和地区管理相结合的、以水行政部门为主的管理体制及团结一致、相互配合的运行机制。强调指出：当务之急是要继续执行积极的财政政策和稳健的货币政策，多渠道筹集水利建设资金，建立稳定投入机制和运行机制。
关键词：多方运筹综合治水对策措施
1我国治水存在的主要问题
水利在我国经济发展中存在的主要问题是：“水多、水少、水脏”，即南方汛期水多成灾，北方水少干旱，水资源污染严重，已成为中华民族的三大心腹之患和生态环境的严重威胁。
1.1在经济发展过程中，人对资源过度索取，人与自然没有很好地和谐共处
1.1.1水土流失严重，水环境恶化
水土流失问题涉及到大面积的自然破坏，不适度的人类活动加速了其发生、发展，它是人类诸多灾害的根源。水土流失包括水力侵蚀、风力侵蚀、冻融侵蚀、滑坡、泥石流、崩岗等多种形式。我国是一个水土流失危害十分严重的国家，据1990年遥感调查表明，我国现有水土流失面积367万km2，其中水力侵蚀面积179万km2，风力侵蚀面积188万km2，每年流失土壤达50亿吨之多。几十年来，全国因水土流失损失的土地4000多万亩，年平均在100万亩以上。特别是长江流域及其以南的山区，“石化”现象很严重，发生范围广，局部地区已经失去了生存条件，如：广西石灰岩地区许多地方已无地可种，每3人要弃地移民2人，剩下的土地仅够1人生存。全国每年至少有50亿吨沃土，伴随着上亿吨氮、磷、钾养分付之东流。因此，水土流失整个过程都对人类生存环境产生极为不利的负效应。
黄河中上游60万km2的黄土高原，严重水土流失的面积达45万km2，年平均土壤侵蚀模数为3700t/km2，可说是世界水土流失之最。其中年平均侵蚀模数在5000t/km2以上的地区共有15.6万km2，每年产沙14亿吨，占总产沙量的87.5％。从内蒙古河口镇到龙门区间的晋陕峡谷地带的10万km2，是粗沙区，年平均土壤侵蚀模数达10000t/km2，最严重的达50000～60000t/km2。从这个地段输入黄河下游的泥沙达黄土高原输沙量的60％。每年从黄土高原输入黄河三门峡以下的泥沙达16亿吨，部分泥沙淤积在河床上，使其每年升高10cm，河床高出两岸农田3～10m，最高的10m以上，成为有名的地上悬河。其余的泥沙入海，每年要造陆几十平方公里。
黄河水的含沙量平均为37.4kg/m3，汛期高达500～600kg/m3，最高到过1600kg/m3。在黄河中上游形成“越流失越穷，越穷越流失”，导致下游“越险越加，越加越险”的恶性循环。我国开展“八七”扶贫计划初期，黄河中上游306个县中有207个是国家级或省级贫困县，水土流失是中西部难以脱贫的一个重要原因。
1.1.2资源过度利用与浪费
在我国发展过程中，资源的过度利用和浪费一直是一个突出问题。以耕地资源为例，目前我国实有耕地19亿亩，1957年至今，耕地面积已累计净减少3亿多亩，全国有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的人均0.8亩的警戒线；有463个县人均耕地不足0.5亩。人口生存的压力导致毁林（草）开荒、围湖造田，造成了严重的水土流失。根据有关资料，全国共有大于25°的坡耕地9151万亩，其中大部分分布在长江中上游地区，为6200万亩。这些坡耕地基本上都是毁林毁草开荒后的产物，且大多数采用水土流失严重的顺坡耕作方式。由于围湖造田，截止1996年底全国湖泊面积减少1.3万km2。号称“千湖之省”的湖北省，建国初期有1066个湖泊，如今只剩325个，水面缩小75％，洞庭湖蓄水能力下降40％以上，鄱阳湖蓄水能力下降22％。“人断水出路，水断人生路”，这个教训太深刻了！
中国是水资源短缺的国家，而且水资源分布很不均匀。长江流域及其以南地区降水量占全国的80％以上，而耕地仅占全国的36％，淮河流域及其以北地区则分别为20％和64％。随着国民经济和社会的发展，水资源供给严重不足，供需矛盾日益突出，不能满足国民经济和社会发展的要求。1978～1998年，供水能力年增长率约1％，而同期国民经济以9％～12％的高速度增长，缺水范围加大、程度加剧，特别是华北地区更为严重。进入90年代，黄河每年平均断流达102天，最多长达226天。
目前，全国400多座城市缺水，5000多万农村人口饮水困难，每年缺水量接近400亿m3，影响工业产值2300多亿元，全国干旱受灾面积3亿多亩，农业减产粮食250多亿kg。
建国之初，中国已经成为一个贫林国家。全国森林面积仅有8280万ha，宜林荒山28959万ha，其中森林覆盖率仅为8.6％。黄河流域由于森林和植被破坏，使农业生态环境也很脆弱。根据全国第四次森林资源清查，黄河流域森林覆盖率仅为5.85％，其中上游的青海、甘肃、宁夏三省区仅分别为0.35％、4.33％和1.54％；中游的内蒙古、陕西和山西三省区分别为12.14％、24.15％和8.11％。
我国现有草地资源的退化、沙化和碱化面积也逐年增加，全国“三化”草地面积已达20.25亿亩，约占草地总面积的1/3，并且每年还以3000万亩的速度增加。
我国农业资源总量大，但人均量小，到1998年人均耕地、淡水、草地和林地分别只占世界平均水平的32.3％、28.1％、32.3％和14.3％。随着人口的增长和工业化及城市化的快速发展，农业资源短缺的矛盾将进一步加剧。
1.1.3江河湖库水质污染严重
河流水质：根据1999年水质监测资料，对全国113600km河长进行评价的结果，Ⅰ类水河长占5.5％；Ⅱ类水河长占24.5％；Ⅲ类水河长占32.4％；Ⅳ类水河长占12.6％；Ⅴ类水河长占7.8％，劣Ⅴ类水河长占17.2％。全国符合和优于Ⅲ类的河长占评价河长的百分数，比1998年减少了0.4％。
湖泊水库水质：在1999年评价的24个湖泊中，10个湖泊水质符合或优于Ⅲ类水，5个湖泊部分水体受到污染，9个湖泊水污染严重；同年对141座水库水质进行了评价，有119座水库水质良好，达到Ⅱ、Ⅲ类水质标准；在受污染的水库中，河南宿鸭湖水库和新疆猛进水库为劣Ⅴ类水。
废污水排放量：1999年全国废污水排放总量共606亿t（不包括火电直流冷却水），其中工业废水占67％，生活污水占33％；按流域片统计，长江片207亿t，珠江片136亿t，松辽河片68亿t，淮河片60亿t，海河片55亿t，东南诸河片40亿t，黄河片27亿t，内陆河片7亿t，西南诸河片6亿t；废污水年排放量大于20亿t的有11个省（自治区、直辖市）。
1.2水利在国民经济运行中的问题
洪涝灾害严重，制约国民经济和社会的发展。全国70％以上的固定资产和50％的人口，1/3的耕地，大量的铁路、交通、油田等基础设施和工矿企业处于河流中下游，仍然受到洪水威胁，640多座城市需要加强防洪建设。由于江河防洪标准普遍偏低，每年防汛抢险负担重、压力大，遇大洪水时，甚至严重干扰国家正常的社会经济秩序。据统计，进入90年代以来，洪水灾害造成的直接经济损失累计超过1万亿元，约相当于同期国家财政收入的1/5。
1.3水利行业发展中的问题
1.3.1缺乏中远期的投入和发展机制
水利建设具有工程量大、涉及面广、工期长、使用劳动力多、三材消耗量大的特点，对扩大内需、拉动经济、增加就业、带动区域经济发展有显著的后发效应。因此，各国经济发展到一定阶段，为了加速基础设施建设，都曾采用过积极的财政政策和货币金融政策，加大加快基础设施建设的步伐。1929年。美国的罗斯福总统为摆脱经济大萧条，实施新政，调整财政和信贷货币结构，在国家信贷和财政投入总盘子中加大中长期投入的份额，利用长期债券和长期信贷资金大力支持中央河谷工程、科罗拉多流域水利工程和田纳西流域等工程的建设，并且取得了很好的效益。世界银行集团用长期贷款（一般软贷款是50年期限，硬贷款是35～50年期限），支持发展中国家的基础设施建设，已取得公认的成就和经验。目前，我国的基础设施建设中存在的主要问题是许多项目资金使用期限过短，长期性项目用短期性资金来运作，还款期内项目效益难以发挥，难以偿还借款本息。如果资金结构设置得当，使用期限延长到20年、30年或40年以上，项目还是可以获得综合效益，并能按期还款。
1.3.2经济发展与生产力布局对于防洪、水资源和生态环境考虑不够
一些城镇建设、工矿企业建设和农业开发活动不仅未全面考虑防洪要求，还占用部分河湖及行洪通道，形成行洪障碍，更加重了洪涝灾害的损失与风险。在一些缺水地区盲目发展高耗水工业和农业，盲目开荒，加剧了水资源供求的矛盾。经济建设中对区域水环境承载能力和水资源保护考虑不够，导致水土流失、水体污染使生态环境进一步恶化。
1.3.3水利基础薄弱
在我国，大部分建于50～70年代的水利工程正逐步进入工程设计寿命的末期，更新改造任务繁重；对基础资料的监测、积累和分析研究不够；水文信息等基础工作薄弱；对事关全局的重大问题研究不够，缺乏滚动规划机制；新技术、新材料、新方法的研究与应用不广泛；勘测、规划、设计等前期工作滞后，项目储备少；管理手段落后。