结合小浪底水库移民监理实践谈移民监理(一)
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摘要：介绍了水库移民管理与监理，比较了两者之间的差别，并论述了在小浪底工程中采用的检查、座谈和报告编制等移民监理方法，指出应坚持监理联络员制度、工作例会制度、监理信息反馈制度、监理备忘录制度。
关键词：小浪底移民监理管理
一、引言
移民工作事关重大，涉及政治、经济、环境等诸多方面，细微的失误就会带来极为严重的后果。在吸取了许多惨痛的教训之后，移民问题才引起了广泛的关注，把移民看成是主体工程的一部分而不再是工程的附属内容已是移民实际工作者和理论工作者的共识。国际上特别是世界银行的移民目标是提高、至少是恢复移民原有的经济水平和生活水平；中国的移民方针是提倡走开发性移民的道路，实行的是前期补偿、后期扶持，“逐步使移民生活达到或超过原有水平”。
中国水库移民的管理在经过几十年的变革后，已经基本形成有自己特色的管理体系。特别是在引入世界银行贷款机制后的黄河小浪底水库移民工作中创造出了符合自身特点的管理模式。本文以小浪底水库移民监理的实践为基础探讨水库移民管理体系中的监理工作。
二、水库移民管理与监理
1.管理体制
目前，中国水库移民管理的体制，根据国情，充分吸取世界发达国家成功的经验，形成了由工程建设单位、设计单位、地方政府、监理监评单位等共同参与移民的实施与管理。
2.水库移民管理中的监理
移民监理是在参照工程监理的理论和方法的基础上结合水库移民安置的特点对移民工作管理方法体系的创新。是指针对移民工作的各个阶段，社会化、专业化的移民监理单位接受业主或有关单位的委托和授权，根据国家批准的移民工作的文件、法律法规和各项合同、协议、责任书等所进行的旨在实现移民工作目的的监督管理活动。它对整个或区域的总的及各类移民工作质量、进度、投资和实物完成量、生态环境保护，移民生产生活水平恢复和提高等方面，进行监督检查、监测评估、计量确认、沟通协调，提出咨询建议。根据委托单位的要求，监理的工作范围和内容可以有大有小，既可以是全方位、全过程监理，也可以是某个阶段如移民搬迁阶段或后期扶持阶段，还可以是某一类移民工作的监理，如农村移民安置的跟踪监理。
由于移民监理工作起步较晚，理论还不完善，许多具体问题还未解决。因此，如何进行移民监理还没有统一模式。目前，中国实行移民监理的水利水电工程主要有三峡、小浪底、万家寨、棉花滩等。
3.移民监理与工程监理的异同
移民监理和工程监理是相通而又有不同之处的两个事物。两者相通之处在于“监理”，它们的中心任务都是控制项目目标，也就是为了避免和减少项目实施中业主和承包商因主观或客观原因出现偏差，而聘请第三方进行监理，控制经过科学地规划所确定的项目投资、进度、质量目标。监理的基本方法均为目标规划、动态控制、组织协调、信息管理、合同管理。
监理的最终目的是力求实现项目目标。两者的不同之处在于“移民”和“工程”的区别。
（1）项目实施单位的区别
工程建设项目的实施单位即承包商通常是企业法人，通过招标来确定，而且承包商以赢利为最终目的，得按市场规律办事。工程监理的对象是承包商进行的工程建设活动。
移民工作由于其项目的复杂性，牵涉到地区稳定和经济发展，必须由地方政府负责，无法选择，因此移民项目实施单位具有惟一性或者说独占性、垄断性。作为实施机构的政府和企业，有着截然不同的特点，政府是国家的行政机构，移民安置主要是行政行为，是国家管理社会事务的活动，具有非盈利性。移民监理的对象是地方政府进行移民安置的活动。工程项目的承包商一般具有专业资质，熟悉建设项目的建设程序和技术；移民项目实施单位由于上述垄断性，一般缺乏移民实施的经验，需要移民监理单位提供技术支持。
工程项目的实施单位根据组织模式的不同一般由承包商和分承包商构成，分承包商与承包商是合同关系，分承包商向承包商负责，不能再转包。移民实施单位作为总称是非常复杂的系统。地方政府条块结合，包括地方各级行政系统以及相关的业务部门，如土地部门、公安部门、建设部门、水利部门、电力部门等；其分包商包括相应的村组集体组织和具体工程的实施企业等。移民实施单位的这种特点使得移民工作出现偏差的几率大大增加。移民监理的任务比较繁重。
（2）移民项目实施中的多变性
工程项目各项工作的程序和质量要求基本都有国家或行业的规范，其前期工作深度较大，施工有详细的施工图，不可预见的变更较少，而且对变更有成熟的处理办法。移民项目在实施中出现的不确定因素较多、规划变更较多。主要原因有：
1）由于水库淹没的复杂性，淹没处理设计达不到工程设计的深度。
2）地方政府机构为了本地区本部门的利益，实施时随意变更规划。如为了节省投资，将规划的多个分散安置点实施为集中安置，将规划在环境较好但地价较高的安置点实施在较差的地方。或为了改善本地的交通，将规划在交通条件较好地方的移民安置在偏僻交通条件差的地方，然后申请使用预备费。这直接导致了移民安置规划实际操作的困难。
3）移民心理的多变性造成规划变更。移民是具有社会属性有思想的人群，不同于无生命的建筑物，往往规划时乐意到某地安置，但实施时又改变主意要求到另外地方安置，实施部门若不同意，他们要么到处反映要么对抗不与实施部门合作。“一根烟可以改变去向”是移民心理多变的典型。
4）安置区群众的影响造成规划变更。设计部门编制移民规划时，当地干部和群众愿意为移民让出土地或者根本不知情仅是地方长官的意志，实施时，当地群众抵触，拒绝交出土地，甚至阻挠安置点建设。
5）气候因素的影响，造成规划变更。如黄河小浪底工程，国家气象部门预报黄河流域多雨，希望工程提前发挥防洪作用，移民部门则相应提早搬迁某水位以下的移民；同时，气候因素如漫长的雨季会影响移民居民点的建设和移民搬迁时间，有可能耽误按时耕作，引起对移民和安置区居民的计划外补偿。
（3）监理内容的层次不同
工程监理属于微观层次，是针对一个具体的工程项目展开的，是紧紧围绕着工程建设项目的各项投资活动和生产活动进行的监督管理，注重具体工作项目的实际效益。移民监理属于宏观、中观和微观相结合层次，以中观为主。因为移民监理主要在于对移民搬迁安置过程中各阶段、各单项、各区域是否按规划、计划实施，是否达到预期目标，属于中观层次；不介入具体工程的监理工作，但对具体工程的进度、质量、投资监理体系和效果进行检查、监督、协调，对移民接受的土地数量与质量进行监督，属于微观层次；对移民工作整体进度的控制等则属于宏观层次。
（4）管理体制不同
工程项目管理体制简单明晰，业主与承包商是合同关系。监理单位作为独立的第三方，与业主是合同关系，与承包商是监理与被监理的关系。移民工作比较复杂，其管理体制相应层次较多。涉及的单位上可达国务院、国家计委，下到县乡政府各部门，既有村组集体组织、工矿企业、事业单位和各级群众，又有各类具体工程的承包商。有的项目还牵涉到世界银行或其他国际贷款组织。目前移民工作通常实行的是政府行为和投资包干的管理体制，如小浪底工程的管理体制为“水利部领导、业主负责、两省包干负责、县为基础”，加上“世界银行检查、监理监督”。