我国北方干旱地区节水型社会建设的实践探索(一)
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摘要：我国北方干旱地区水资源短缺，严重制约了经济社会的发展，生态环境形势严峻；但同时这一地区又存在着较为普遍的用水浪费现象，水资源利用效率及效益低下，因此大力推行节水、建设节水型社会?成为北方干旱地区可持续发展战略的重要保障。本文以张掖地区为例，提出了干旱地区节水型社会建设的基本内容、效果评价体系和保障体系。
关键词：北方 干旱地区 节水型社会 水资源
受自然条件和社会发展的影响，水资源短缺已经成为制约我国北方经济社会和生态环境保护与建设的主要“瓶颈”。与区域水资源先天不足形成巨大反差的是，我国北方干旱地区仍然存在着较为普遍的用水浪费、水资源利用效率和效益低下等问题。大力推行节约用水、提高全民节水意识、建设节水型社会已经成为我国北方干旱地区可持续发展战略的必要前提和重要保障。为此，党的十五届五中全会明确提出，要以提高用水效率为核心，全面推行各种节水措施，发展节水型农业、工业和服务业，建设节水型社会。在刚刚通过的新《水法》当中，也明确提出了节水型社会的建设内容。
针对我国北方干旱地区特殊的水资源及用水背景，同时为配合国务院批复的黑河流域近期治理规划，部决定在甘肃省张掖市开展我国节水型社会建设试点工作，试点建设时间为２００２～２００４年。通过这一典型地区的试点建设，探索北方缺水地区基于区域水资源承载能力的现代建设和经济发展的模式，为“十五”期间全面推进全国节水型社会建设试点工作提供技术、经济、体制、政策和法规等的示范。
一、节水与节水型社会
节水是指采取现实可行的综合措施，减少水资源的损失和浪费，提高用水效率与效益，合理和高效利用水资源。
节水型社会就是人们在生活和生产过程中，在水资源开发利用的各个环节，贯穿对水资源的节约和保护意识，以完备的管理体制、运行机制和法制体系为保障，在政府、用水单位和公众的共同参与下，通过法律、行政、经济、技术和工程等措施，结合社会经济的调整，实现全社会用水在生产和消费上的高效合理，保持区域经济社会的可持续发展。
从上述定义可以看出，节水型社会不是在现有的社会系统上加上节水的内容，而是在社会各个层面和各个领域的具体实践活动中，都以节水作为其社会行为的基本准则之一，建立健全相关机制体系，协调社会经济，实现社会系统、生态系统和水资源的良性发展，保障水资源的持续利用对社会经济发展的永续支撑。可以看出，节水型社会较传统意义的节水有着更为丰富的内涵。
二、我国北方干旱地区节水型社会建设的基本内容
宏观层面上，在我国北方地区进行节水型社会建设的目标主要包括两个方面，其一是保障区域或流域经济社会的持续稳定发展，其二是实现区域或流域生态系统的良性运行。对于张掖来说，进行节水型社会建设目标一方面要保证黑河流域近期治理规划目标的实现，完成国务院批复的黑河省际分水方案；另一方面还要维持张掖自身经济社会的发展速度，提高人们的生活水平，促进地区生态环境的保护与改善。
张掖节水型社会建设的具体内容主要包括管理措施、经济措施、工程措施、科技措施和宣传教育措施等五个方面。
１．管理措施
管理措施是节水型社会建设的根本性措施。张掖节水型社会建设的管理措施内容包括管理体制建设、运行机制建设、法制体系建设、规划体系建设、技术体系建设和参与机制建设六个方面内容。
（１）管理体制建设
逐步建立分级管理、职责明确、运转协调、行为规范的水资源统一管理体制，成立张掖市水务局和各县、区水务局。全社会水资源开发利用实行统一规划、统一调配、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量和水质，实行地表水和地下水统一管理以及城乡水务一体化管理。
（２）运行机制建设
建立以用水和纳污总量控制与定额管理相结合的节水型社会运行机制，建立健全以总量控制下的取水、排污许可制度。运行机制的内容和技术支持主要包括规划机制、评价制度、水资源论证制度、初始水权分配制度、地下水开采总量控制制度、机电井管理及监督制度、入河排污口管理制度、污染物排放总量控制监督制度、干旱期动态配水管理（即危机管理）制度、用水定额管理制度、节水补助制度、信息交换制度、公众参与管理制度等。
（３）法制体系建设
在新《水法》的大框架下，制定一系列节水型社会配套管理办法，出台相关地方管理办法和地方性法规，同时加大执法和监督力度。
（４）规划体系建设
节水型社会建设是一个渐进过程，规划体系建设是其中的重要组成部分。张掖节水型社会规划体系建设内容主要包括经济社会发展规划、生态环境保护规划、水资源开发利用与保护规划，如区域节水规划、灌溉面积总量控制规划、灌溉制度改革规划、节程规划、人工林面积发展规划等。
（５）技术体系建设
我国北方地区节水型社会建设处于刚刚起步阶段，带有明显的探索性，需要全面技术支持。张掖节水型社会技术支撑体系的内容主要包括区域水循环演变过程与规律、区域水资源承载力与生态需水量、水权制度、水资源开发利用与生态环境演变规律、水资源优化配置模式、水资源调配与节水管理信息系统、用水需求管理的配套经济手段和技术政策、区域行业用水定额标准的制定、节水型社会评价指标体系、行业用水水价制定与收取体系、水市场研究等等方面。
（６）参与机制建设
节水型社会建设是全社会的共同任务，需要发动全社会各个部门不同行业共同参与，因此公众参与和参与机制的建设是建立节水型社会的关键。张掖节水型社会建设参与机制的主要内容包括农民用水者协会制度、分水协调制度、重大水问题听证会制度、利益相关者参与制度、水信息社会公布制度等。
２．经济措施
经济措施是节水型社会建设实施内容中最主要的部分，它主要包括两方面内容，一是经济调整，通过经济调整来改善用水，提高单方水的经济产出。对于传统农业经济区，产业调整的一项重点内容是种植的调整。二是相关节水经济机制的建立，通过经济杠杆促进用水效率的提高。
张掖节水型社会建设的经济措施主要包括以下内容：
（１）经济调整
①产业调整
张掖是一个传统的农业经济区，２００１年全市ＧＤＰ为６８．８４亿元，其中一、二、三产业比例为３７．８∶３０．０∶３２．２，二、三产业总值比重较全国低２２个百分点。因此产业的调整是张掖市节水型社会建设的重点内容。具体来说，应大力发展以农深加工为主的龙头，重点抓好６０万ｔ草粉加工、１５万ｔ的柠檬酸、１０万ｔ药用葡萄、２万ｔ葡萄酒、７０００ｔ颗粒啤酒花、１０万ｔ高烹油、５万ｔ马铃薯淀粉、２万ｔ真空冻干食品等农加工项目的加速发展，２００４年三产比例调整为３４∶３４∶３２左右。
②种植调整
张掖是我国十大商品粮基地之一，２００１年人均产量为８１９ｋｇ，商品粮率高达６０％。这种“一头沉”的种植造成张掖单方水ＧＤＰ产出仅为２．８１元，是全国平均水平的１／６。在张掖节水型社会建设试点过程中，加大种植业内部调整力度，围绕主导产业和农基地建设，扭转传统的单一粮食主导种植，准备利用５～８年时间，逐步形成农作物制种、优质牧草、经济作物和粮食等４个百万亩的新型“四元”种植业格局，２００４年粮经草比例调整到４２∶４６∶１２左右，实现产粮大区向草畜强区跨越。
③相关地方政策
坚决继续贯彻落实地区“三禁三压三扩”政策，即禁止开荒、禁止移民、禁止种植高耗水作物；压缩耕地面积、扩大林草面积。压缩粮食面积、扩大经济作物面积、压缩高耗水作物面积，扩大低耗水作物面积。２００３年争取取消全部水稻种植面积。
（２）相关经济机制建设
张掖节水型社会经济机制建设的基本内容包括：
①建立合理的水资源有偿使用制度
合理的水资源有偿使用制度主要包括两方面内容：一是建立与取水许可制度相配套的水资源有偿使用制度；二是建立与排污许可制度相配套的水环境容量有偿使用制度，即排污收费制度。
②建立合理的水价形成机制
水价形成机制主要包括三方面内容：一是基于供水成本的水价形成机制的建设；二是分类与累进制水价制度的建立与完善；三是基于用水户实际承受能力水价调整方案制定，尤其要考虑困难群众的基本用水水权，制定出相关的经济补助政策和保障措施。
③建立节水激励制度
根据初始水权分配结果和水资源使用状况评定节水水平，制定相关经济鼓励政策，建立节水激励制度。
④改革节水投入机制
确定节水受益主体，根据“谁受益、谁投资”的原则，改革节水投入渠道与比例，建立合理的节水投入机制。
⑤初步建立水权（水量）交易制度
从非正式水市场交易入手，探索和逐步规范符合地区区情的水权或是水量交易制度。
３．工程措施
张掖节水型社会建设试点的工程措施实施内容将以《黑河流域近期治理规划》中相关工程措施为基本内容，新增一部分对于地区节水型社会建设有重要意义而流域近期治理规划中未能考虑到的工程。
（１）祁连山水源区保护工程
祁连山水源地是张掖和内蒙古额济纳绿洲工农业生产、城乡人民生活和国防科研基地赖以生存的命脉，保护水源的工程意义非同寻常。具体包括两方面内容：一是列入《黑河流域近期治理规划》中的祁连山天然林保护工程，包括封山育林９０００余ｈｍ２，落实森林管护面积２６万ｈｍ２；二是为保障祁连山水源涵养能力，需要加大祁连山水源区退耕还林力度，考虑实行一定数量的生态移民。
（２）灌区节水配套改造工程
张掖黑河干流张、临、高三县（市）及肃南县重点完成《黑河流域近期治理规划》确定的灌区节程项目；山丹、民乐两县以大中型灌区节水挖潜改造为主，重点完成洪水河灌区、马营河灌区、大堵麻灌区及寺沟灌区的节水挖潜改造。
（３）引水口门改建工程
黑河中游现有引水口门６２处，根据《黑河流域近期治理规划》，在减少引水口门的基础上，尚有口门４１处。这些口门大部分为无坝引水，已有的部分骨干枢纽和分水闸建成多年，老化失修严重，闭口困难，严重影响水量的统一调度和用水总量的控制。近期引水口门建设总体规划内容根据工程的现状和功能的不同，分为三部分：一是改建引水口门１５座，二是改建张掖市的龙洞、张家寨和石庙子３座分水闸，三是改建加固黑河草滩庄及梨园河２座引水枢纽。
（４）黑河河道治理工程
根据２０００～２００１年张掖黑河６次“全线闭口，集中下泄”调水实践，中游河道暴露的主要问题突出表现在：一是该段河道河床宽浅、汊沟交织，水流分散，蒸发渗漏损失严重，集中下泄效果差；二是闭口期间，填挖封堵工程量大，人、财、物耗费巨大。黑河中游河道治理工程主要包括张肃公路黑河大桥上游分洪枢纽工程改建，右岸堤防延长新建２２．９９ｋｍ及现状堤防加固８．０７ｋｍ，左岸控导工程１３座总长９ｋｍ和部分河道主槽疏浚等４个部分。
（５）用水取水计量设施体系
用水取水计量设施体系包括地表水引水口门的取用水计量设施和机电井井口地下水取用计量设施。其中地表水引水计量设施包括干、支、斗渠三级，其中干渠、支渠两级安装自动测水仪，斗渠设量水堰。另外张掖目前有机电井４４８９眼，通过采取关闭措施，仍有工业、生活和农业深井共计２７１０眼，试点阶段拟在这些机井口安装水表。
（６）生态建设和退耕封育保护
利用３年的时间张掖、临泽、高台３县（市）完成《黑河流域近期综合治理规划》中确定的退耕还林还草２万ｈｍ２。
（７）城市污水集中处理回用工程
在水循环特殊的内陆干旱地区，污水资源化有着水资源和环境上的双重意义。为实现城市污水资源化，拟在甘州区新建日处理能力６万ｔ的污水处理厂１座，其他县城则新建规模为１万ｔ的污水处理厂。处理后的污水可用于城镇绿化和农业灌溉，甘州区还可用于电厂冷却等方面。
（８）关闭自备水源，实行集中供水
张掖目前城镇有生活及工业自备水源井２５０眼，为实现对用水总量的控制，必须实行集中供水。张掖将在２００４年之前关闭全部和单位的自备水源，实行统一供水。