从“和平统一、一国两制”到“一国两制、和平统一”（二）(一)

详细内容

从其法理依据，比较“一国两制”与联邦制

很多人以为，“一国两制”所开列的条件，极其优厚，甚至“较联邦制有过之无不及”，对方没有理由不接受。形式上似乎如此。但其实，联邦制和“一国两制”完全是两个层次的范畴。除了前文所已指出的具体模式上的问题，要从根本上讲，“一国两制”所隐含的法理依据是，地方政权的合法性来自于中央授权。重要的问题，不在于授权的幅度大小，而在于“授权”本身。再以香港特别行政区为例，姑且不谈前面已经提到的行政任命程序，仅从立法程序上看，基本法由中央制定、修改和解释。既然是中央给的，也可以随时收回，并且完全“合法”。这就是真正的隐患所在。

联邦制则不然。其主要含义是“地方分权”，而非“中央”授权。“中央”政权与“地方”政权没有从属关系，而是分立、平行的，在各自的职权范围内，直接向辖区内的人民负责。两者的职权划分由联邦宪法作出明确的规定，在此之下，“地方”权力，不妨理解为其本身“固有”的。联邦宪法，亦由“中央”和“地方”共同参与制定和批准，不得单方面任意变更。双方各行其道、各治其事，如有争端，包括释宪问题，诉诸司法独立的最高法院。

联邦制又与各级地方自治一脉相承。如20世纪初以来，美国各州陆续修改州宪法，赋予州以下地方政府更大的权力。地方自治，直至社区自治。从社区往上延伸，每一级均由人民直接委托，而非逐级委托。自治是民主的大学校。美国联邦体制下宪政民主的成功，一个重要的原因是，英国在北美的殖民统治疏于严密控制，留有自治空间。首先是乡镇自治在各州产生和发展起来，然后循此逻辑普行于全国，就是联邦制。

诚然，美国制宪之初是由各州派出代表订立宪法，首先构造了一个邦联，但经过十多年，即稳定为联邦体制。《联邦党人文集・第４５篇》中明确指出，中央政府的权力是“少而且有界定”，州政府权力是“多而无界定有关人民的生命、自由和财产的事务，一般情况下均归州政府管理”。（The Federalist Papers，　No。　45。　A Mentor Book edition，　p。　292。　）这一思想也体现在美国宪法第十条修正案（1804年）中：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给相应各州人民行使”。

经济学上的财政联邦主义也为地方分权提供了强有力的理由。如1957年，乔治・斯蒂格勒发表了《地方政府功能的适当范围》一文，指出：地方政府比中央政府更加接近民众，也就是说比中央政府更加了解所管辖的民众的需求和效用；一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共服务进行不同的选择，而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制。1972年，瓦勒斯・奥茨提出了下列定理：“对中央或各地方政府来说，一种公益物品由全部人口中各地方的人消费，该公益物品在每个管辖单位内每种产出水平的供给成本是相等的，由地方政府对其各自的管辖单位提供帕累托效率水平的公益物品，总是比由中央政府向所有各辖区提供任一特定的和统一产出水平的供给更加有效（或至少是同等有效）”。简言之，斯蒂格勒强调了中央与地方各有短长，奥茨定理则指出即使是同样的事情，地方也比中央政府有效，从而进一步论证了地方分权的必要性。

最新出版的《1999／2000年世界发展报告：跨入21世纪》认为，地方化－－即城市、省和其他国家以下主体的经济和政治力量不断增大－－将成为21世纪最重要的新趋势。通信、运输条件的改善和贸易壁垒的减少不仅使世界变得更小，也激发了地方社区掌握自身命运的愿望，并提供了达到这一目的手段。报告主编、世界银行首席经济学家约瑟夫・斯蒂格利茨指出：“全球化就像一个大浪，它能使国家倾覆，也能把他们推向前进。成功地实现地方化可以创造一种情形：使得社会中的地方主体（可以把他们比作全体船员）能够自由地行使个人自由权，同时也有动力携手合作。”全球化和地方化都是不可避免的。一个国家在21世纪能否获得成功将取决于它驾驭这两股力量的能力。