进一步深化我国企业职工养老保险改革的思考(一)

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为适应经济体制改革和经济转轨的需要，特别是适应国有企业改革要求而建立起来的企业职工基本养老保险制度对于保障职工养老权益，稳定社会发挥了重要的作用。但是，从养老保险近几年的运行情况来看，暴露出基金连续多年收不抵支、企业缴费负担过重、保障覆盖面难以进一步提高等一系列问题。基本养老保险基金多年收不抵支和老龄化社会迅速逼近迫切需要我们总结现有经验，理顺进一步深化我国城镇职工养老保险改革的思路，构建和完善对目标人群广覆盖、在资金运作上可持续、管理简便高效的养老保险制度。

　　　　一、目前养老保险制度实施过程中出现的问题

1. “空账运行”的模式导致“统账结合”的制度模式名存实亡。从“现收现付”到“统账结合”的转型，是一种根本性的制度变革。但问题在于，已经退休的职工和实施个人账户制度以前较早参加工作的在职职工，在过去的工作年限里并没有为自己进行养老金的积累，如果现收现付体制保持不变，他们的养老问题可以通过下一代人的缴费宋解决。但制度转轨确定以后，他们进入新制度后个人账户必然存在的部分“空账”问题就显现出来。为解决旧体制遗留责任，我国试图通过提高新制度中统筹部分的缴费水平来消化转轨成本，即是说，通过一套制度设计，即实现改革的目标，又自行消化旧体制的遗留责任。这意味着企业要同时肩负着为已退休职工养老和在职职工养老积累养老金的双重任务，从而导致养老保险的缴费率偏高，缴费率偏高不但增加了企业的经济负担，提高了企业成本，伤害了企业的竞争力，而且“侵蚀”了企业参加补充保险的缴费能力和空间。而在现实中，在企业开始为在职职工提供个人账户积累的情况下，其余的“社会统筹’缴费部分却根本不足以支付离退休人员的养老金。因此，唯一可行的办法就是利用社会统筹和个人账户混账管理的便利，挪用在职职工个人账户中的资金，结果导致在职职工的个人账户变成了空账户。这种“空账运行”的模式在资金流程上与现收现付没有实质性区别，如果“空账运行”的模式继续存在下去，那么传统的现收现付体制就不需要改革了。
2. 养老保险制度中存在的“免费搭车者”和“逆向选择”问题突出。提高统筹层次，扩大养老保险制度的覆盖范围(增加参保人的数量)能够直接提升基本养老保险制度的有效性和抵抗财务风险的能力，可以减轻那些历史负担沉重而导致缴费居高不下的老工业基地的负担。然而在现实当中，我国养老保险制度始终难以在这两方面取得突破性的进展，这一方面受制于我国经济发展水平和特殊的国情，另一方面则源于养老保险制度自身所具有的特点，即基本养老保险制度属于“公共产品”的范畴。“免费搭车者”是指在公共产品的供应过程中，由于公共物品具有非竞争性和非排他性的特点，消费者即使不缴纳成本仍然可以享受到公共产品所带来的福利效益，所以消费者通常会低报或隐瞒自己对公共物品的偏好，他们都想在享用公共物品时，不支付成本就得到利益。我国养老保险制度中的社会统筹部分属于典型的公共产品，参保人缴费年限积累到一定时限(我国目前规定为15年)，达到法定退休年龄就可以无条件地享受基础养老金待遇，雇员的缴费与享受的养老金待遇之间没有密切的联系，基础养老金计付属于“非精算性质”。同时，个人账户的所占比重相对较小，从而整个养老金制度容易产生吃“大锅饭”的心理和“负激励”效应，最终造成“收缴不力，支付失控”的不利局面。
此外，养老金制度“逆向选择”的现象也比较严重。提高统筹层次无疑会提高一部分地区的缴费负担，任何一个地方政府在现有格局下参加基本养老保险都会估量参加养老保险统筹带来的“净损失”和“净收益”。由于我国整个养老保险制度整体上是“非精算型”的，这意味着，无论参保人做出多少贡献，都难以提高或减少其待遇水平，效益好的企业或压力小的地区自然而然会认为吃亏，有意不缴或降低统筹缴费率，更不愿意同负担较重的企业和地区参加统筹。有关数据表明，在2002年武汉等老工业基地的企业基本养老保险缴费率达到24％以上，北京地区为19％，而深圳地区的企业缴费率只有6％，企业承担基本养老保险责任的不平等正在损害着公平的市场竞争环境。
3. 养老保险组织管理模式过于政府集权化。组织管理是实施社会保险制度发展的重要制约因素。我国养老保险组织管理模式是以官设、官管、官办、官督为特色的典型政府集权管理模式。主要表现为现行的养老保险制度由政府制定的行政法规、规章或文件加以规范；养老保险事务的主管部门是政府的劳动和社会保障行政部门；养老保险业务由设在劳动保障系统内部的官方社会保障事业管理中心经办；监督养老保险运行的是政府行政部门. 政府集权化管理决定了政府必须承担起养老保险制度的直接责任，迫使政府承担的养老保险责任无限化，客观上限制了雇主和劳动者个人参与管理养老保险的权责。例如，在现行的管理模式下，一切听命于政府，雇主只是单纯充当缴费义务的主体，劳动者只是被动地承担缴费义务和享受有关待遇，并且无权过问由自己缴费，属自己所有的个人账户的管理和投资运营。现行的管理体制不利于责任分担机制的合理确定与健康发展。
4. 没有处理好养老保险改革短期任务与长期目标之间的关系，政府“缺位”又“越位”。我国的养老保险制度改革是伴随着国有企业改革进行的，从一开始解决不同国企间养老负担不匀，到目前的统账结合模式，每一步都着眼于解决当时出现的问题，没有或较少考虑到制度建设的长期需要。由此导致我们的养老政策在实践中存在着忽左忽右的问题，始终没有找到短期目标与长期目标间的平衡点。养老保险体系要在政府主导的框架内兼顾公平与效率显然是不现实的，公平与效率的理想结合模式应该是由政府提供最基本的基础养老保险，体现养老保险的社会共济性，市场提供更高的养老保障层次，充分发挥市场的效率作用。尽管改革以来一直强调要建立有政府组织的基本养老保险、企业(单位)补充养老保险以及个人储蓄养老保险组成的多层次的养老保险体系，但在实际运行中却未能统筹考虑各层次养老保险形式间的关系及其平衡发展问题，政府组织的基本养老保险水平明显过高，大大挤占了其他保险的发展空间，其结果导致企业和个人对政府依赖过度，也导致政府责任过重，压力过大。而另一方面，某些应当由政府承担的责任却没有明确承担，例如在养老保险改革过程中制度转轨成本的承担中存在回避问题，而单纯依靠诸如扩大覆盖面、提高缴费者的缴费水平等方式，在新制度内消化转制成本。
5. 养老保险的制度设计缺乏统筹规划。一是退休年龄过早。我国洁对退休年龄规定是男60岁、女干部55岁、女工人50岁，特殊工种职工可以提前5年退休，另外还有国务院的其他规定。这与国际上随着人口寿命增长而不断延长退休年龄的政策相比一般要早退5到10年(美国67岁，英国、新西兰、比利时65岁，匈牙利62岁)。二是缺乏与各项社会保障制度之间的统筹协调推进。基本养老保险与医疗、失业等社会保险项目之间衔接不太好。如：各项保险基金的计息办法不一致；离退休人员的医疗费仍在基本养老保险基金中列支；遗属补助问题悬而未决；基本养老保险改革与医疗、失业保险改革相比力度更大些。三是其他配套改革不够。例如，规范和成熟的资本市场对实账制的个人账户至关重要，完善的服务系统是养老保险社会化的重要前提，网络化的信息管理系统是提高整个养老保险制度运行效率的关键环节，等等。而目前这些条件在我国仍然欠缺或不具备，养老保险制度改革没有能够统筹兼顾。

　　　　二、国际养老保险改革模式的分析

20世纪80年代和90年代，许多国家以现收现付制为基础的政府强制性养老保险制度由于受到养老金待遇水平不断提高、老龄化加剧、生育率降低等一系列问题的影响，面临着越来越大的支付压力。为避免养老保险制度陷入财政危机，实现养老保险制度的可持续发展，许多国家将政府承担的养老责任部分或全部市场化，其核心是建立不同形式的个人账户。由于各国改革的政治经济背景及原养老保障体制不同，所采取的具体措施也不尽相同。综合来看，可以概括为以下几种类型：
1. 强制积累、私人管理的个人账户模式. 该模式由智利在80年代初开创，该模式的最大特点是养老实行个人负责制，政府责任被缩小到最低程度，是养老保险私有化的一种典型表现形式。智利改革的特殊时代背景是其原现收现付的养老保险体系受人口老龄化与高通货膨胀率的双重影响，构成对政府财政的巨大压力；智利模式的基本内容：个人账户缴费完全由职工个人承担，按其工资收入的10％缴费；个人账户积累的基金按规定由职工个人选择的养老基金管理公司进行投资运营和管理，投资收益在扣除基金管理公司按规定提取的管理费后全部并入个人账户基金；职工个人到法定退休年龄后从个人账户支取养老金。政府只负责相关法律法规的制定以及宏观监管，并确保职工获得最低养老金(如果职工从个人账户支取的养老金低于最低养老金，政府按最低养老金标准补差)。个人账户基金归个人所有，相互之间不能调剂使用。
智利采取新人新制度，老人老制度，中人自由选择的方式，政府通过多种措施逐步压缩老制度规模。目前智利新制度的覆盖率已达到90％以上。新制度主要面向“新人”，老制度主要用于保证“老人”既定待遇，“中人”可以自由选择。老制度的资金来源完全依靠财政拨款解决。为促使“中人”向新制度过渡，这些国家都对老制度采取了降低待遇标准、提高退休年龄、惩罚提前退休、严格待遇资格、改变待遇指数挂钩办法等措施。对转入新制度的“中人”政府采取发行认账债券的办法，保证其转入新制度后待遇不低于“老人”。
从该模式在智利20年的实践来看，总体是成功的。通过市场机制的应用，创造出了较高的效率；个人责任得到强化，直接减轻了政府的责任。另一方面，该制度也凸现出很多问题，如缺乏社会保障所特有的共济性和公平性；制度运行成本并不见降低；对资本市场的依赖性太强，潜在的风险大，当遇到经济衰退时，基金管理公司可能破产，从而造成受保障者的权益缺乏保障；此外，我们也应当看到智利模式产生的特定的社会政治背景并不具有普遍性(军人政府统治有助于政策的贯彻执行)。
2. 政府管理的公积金模式。中央公积金是一个完全积累的强制储蓄计划，主要内容是政府立法强制建立个人账户，由政府统一投资运营，政府担保最低投资收益率。其中以新加坡最具代表性。新加坡的中央公积金制度是一个集中管理和强制性管理程度都很高的社会保障制度。该制度下，中央公积金由雇主和雇员共同缴费，目前双方的缴费率均为雇员工资的20％，缴费按规定的比例分别计入个人的普通账户、医疗储蓄账户和特别账户等三个账户；雇员按规定享受购买住房、医疗、养老等各项社会保障待遇，退休后可以从个人的公积金账户中支取养老金；公积金由中央公积金局统一管理，早期公积金只能投资子国债，目前允许个人选择投资工具，但在个人选择之后余下的基金由政府统一投资运营，并确保最低投资收益。
由于其涵盖的保障项目较多，因此存在着缴费率过高(最高时曾达到工资的50％)，企业负担较重，影响企业竞争力的问题。更为重要的是公积金由国家运营管理，缺乏竞争机制，资金的回报率相对较低。同时公积金个人账户与智利类似，属个人所有，只有纵向积累，没有横向调剂。近几年来，新加坡政府也在着手改革与完善公积金模式，如逐步降低企业缴费率，陆续引进各种投资计划，赋予个人选择投资工具的一定自由度。