社会保障改革需要公共政策创新——以福州、东莞、常州为例(一)

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社会保障是政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定，通过国民收入分配和再分配，对社会成员因为年老、疾病、失业、伤残等困难提供的基本物质生活保障，但是制度欠缺造成了城乡参保机会不均等，覆盖面窄，层次偏低，保障不足，责任不清，立法滞后，损害了社会保障制度的权威性、公平性和稳定性。
一是养老社会保险制度安排自身缺陷所产生的风险，自从社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度实施以来，各地纷纷面临收不抵支的险情，这种制度设计自身存在一定的缺陷，关键是回避了“转制成本”问题，造成个人帐户空帐运行。养老保险从过去的现收现付制转变为“统帐结合”的部分积累制，在职职工缴费进入个人帐户的部分不再作代际转移，而是作为自己将来的一部分养老金，但是这一制度实施必须解决“老人”和“中人”的“转制成本”，来解决上一代人的养老问题。由于没有解决“转制成本”问题，只是希望提高缴费率和扩大覆盖面来解决上一代人的养老问题，导致企业负担重、养老收支缺口加大等多重风险存在。
二是我国还没有一部专门调整社会保障关系的基本法律，没有用法律规范政府、法人和个人各自的责任和义务，扩大社会保障覆盖面法律约束力不强，社会保障制度改革多是以部门行政法规出台，对企业的约束力度有限。
三是劳动力市场不健全，企业认识不足，姿态不高。事实上各地做法不统一，引起观望犹豫，心存侥幸，互相攀比，客观上产生不平等竞争。面广量大的小企业是当前扩面的主要对象，也是难点所在。这些企业主认为增加成本，会丧失竞争力，能拖则拖，并不配合。
四是外来打工者普遍维权意识、参保意识不强。希望把投保的钱直接发给自己，多拿点现钱在家庭建房、购买耐用消费品方面实惠一点，而不考虑长远之计。有些老板怕缴纳费用、支付保险金，企业登记人数能少则少，能不缴则不缴。此外，还有制度不配套，信息不完全且不确切，部门配合不到位等问题。
今年五月我们考察了福州、东莞、常州等地，觉得社会保障制度改革，是一项十分严肃的工作和长期艰巨的任务，必须以人为本用科学发展观指导公共政策创新，通过公共政策对人们的行为和事物的发展加以引导，从制度安排层面确立社会保障公平正义的价值取向和经济社会协调发展的政策取向，促进社会经济有序、稳定、和谐地可持续发展。

　　　　一、福州东莞常州社会保障改革的做法

　　（一）省级统筹　覆盖到位　核定基数　公开操作
福州是一个省会城市，现管辖两个县级市和六县六区，全市人口658万人，福州市区常住人口242万，去年国内收入达到1500亿元，财政收入176亿，其中地方财政107亿元，人均GDP超过2000美元。据今年一季度统计，福州参保单位17471个，参保人数516248人，人均缴费工资839元。退休人数177517人，退休人员人均养老金水平580元，当期缴费2.82亿，当期支付3.08亿，不足部分由省财政负担。社保模式采取省级统筹方法，福建省社会保障工作自1996年开始搞全省统筹（不含厦门），从实际出发，缴费单位参加保险职工人数核定标准按照企业应参保全部职工人数的100％，对少数缴费单位人员流动性大，难以确定参保人数的，当年应参保人数的核定标准不低于其上年平均职工人数的80％。登记、基数、分解由劳动部门搞，地税部门负责征收，地税网络齐全、手段得力，省统筹面广量大，支撑能力强。福州市参保情况已经做到国企百分之一百，集体企业百分之九十以上，非公有制企业达到百分之七十以上。福州市台资企业比较多，参加保险的基数每年调整，企业人数核定凭工商登记、税务登记，完成省里下达的基数即行，以支定收，略有赤字，由省财政统一调拨。2004年福建省财政预算安排社会保障支出12.45亿元，增长9.8％，确保离退休人员养老金按时足额发放。福州市企业职工社会养老保险省里核定12亿，地税统一征收11亿多，缺口由省财政补足。 近年来福州市社会保险的门槛进一步降低，国有企业下岗职工人到哪里，社保即可跟到哪里。下岗职工解除劳动关系自谋职业，档案寄存在当地劳动部门职业介绍机构的，可委托职业介绍机构为其代为缴纳基本养老保险费，继续参加基本养老保险。下岗职工在寄存档案期间达到法定退休年龄且没有工作单位的，可由其本人持档案寄存机构出具的有关证明和档案材料向当地社保机构申办退休手续。下岗职工解除劳动关系后重新就业的，新用人单位按规定为其继续缴纳基本养老保险费，原已一次性缴纳至法定退休年龄的，其重复缴费年限的缴费工资基数在缴费工资封顶线以下的，将职工前后缴费部分合并计算。若超过缴费工资封顶线的，可将超过封顶线部分相应缴纳的基本养老保险费退还本人。下岗职工无论以何种方式实现再就业或不再就业，其视同缴费年限和参加养老保险的实际缴费年限合并计算，达到法定退休年龄时，按规定享受相应的养老保险待遇。
在保费年限上，下岗职工与企业解除或终止劳动关系后，凡按规定应参保而未参保的，达到法定退休年龄时，其累计中断缴纳基本养老保险费年限，每满一年相应减发2％基本养老金（不含个人账户养老金），累计中断缴纳基本养老保险费年限的尾数不满半年按半年、超过半年不足一年按一年计算。欠费可以补缴，企业与下岗职工和分流人员解除或者终止劳动关系时，为其结清并告之社会保险费缴纳情况；如果企业或者职工本人存在欠费的，按有关规定分别予以补缴。企业欠费部分确有困难暂时难以补缴的，不强行转移给职工个人，如职工本人同意，可先由本人以垫付的方式补缴，并由企业与职工签订偿还协议，明确偿还期限；企业或者职工本人欠费部分没有能力补缴的，欠费期间不计算缴费年限。
福州市社会劳动保险公司规定外地到福州务工人员可转移、领取基本养老保险金；累计缴费满15年的，可按月领取基本养老金，也可以一次性支付。按规定农村户口的劳动合同制工人在与企业解除劳动合同时，经过劳动者本人申请，社会保险经办机构可以将其个人账户储存额一次性支付给本人，并终止其基本养老保险关系。家居农村的劳动合同制工人达到退休年龄时，累计缴费满15年的，可以按《福建省城镇企业职工基本养老保险条例》的规定按月领取基本养老金；累计缴费不满15年的，按规定予以一次性支付，同时终止其基本养老保险关系。私营企业主和个体工商户主达到男年满60周岁、女年满55周岁可以办理基本养老金领取手续，其中，达到领取基本养老金年龄时累计缴费满15年及其以上的，可按规定按月领取基本养老金；不满15年的，按规定予以一次性支付，同时终止基本养老金保险关系。
福州成功做法的优点在于提高社会保障统筹层次，合理调剂新老企业和不同行业结构的职工缴费比例负担水平，为各类企业创造公平竞争的条件。省级统筹可以分散风险，有利于加强对基金的管理和监督。特别值得称道的是，对各种错过了参加保险机会的职工或者城镇人口采取灵活性模式，放宽政策可以补交，譬如女职工50岁退休，可以补交到55岁，为了社会稳定和保护职工利益，采取实际工龄和参加保险年限分离，退休工龄与享受养老保险分离，充分满足了社会成员对社会保障的需求。
　　（二）全面覆盖　城乡一体　规范管理　体现公平
东莞市是一个不管县的地级市，目前有32个镇，户籍人口达到160多万。东莞自1984年开始搞社会保障，1984年7月，为了更好地适应改革开放的需要，东莞以企业养老保险为突破口，启动国有企业退休人员养老金社会统筹，迈出了社会保险工作的第一步。1986年10月在国有企业、市属集体企业开展失业保险；1990年2月推行社会工伤保险；1992年3月启动社会医疗保险；1998年3月推行生育保险；2000年11月实施东莞市农（居）民基本养老保险制度；2004年7 月实施东莞市农（居）民基本医疗保险制度，并全面支付农民医保医疗待遇。据今年一季度统计，东莞参保单位50625个，参保人数1053176人，人均缴费工资1183元，退休人员平均养老金929元，目前享受职工养老保险的退休人数43287人，当期缴费7.53191亿元，当期支付2.8441亿元，养老保险基金积累已达到68.51831亿元。
东莞市的社会保障工作也不是一开始就一帆风顺的，1997年曾经出现收不抵支的险情，当时7万人参保，却有3万人享受待遇，每年需要财政补贴五千万。那时人们对参加保险的认识不统一，尤其是基层反映非常强烈，有人认为增加成本、增加负担，老板会搬厂，发展经济完不成任务怎么办。东莞市领导非常重视社会保障工作，明确指出社会保险是社会主义市场经济的六大支柱之一，如果不搞社会保险，职工在跨国公司干了多年，人家公司搬走了，职工的退休金到哪里去拿。东莞用了那么多土地，建了那么多厂房，给老板来做生意，给外来工打工。缴社会保险是老板的责任，是他们应该支付的成本。1997年7月东莞市委、市政府召集市直所有单位和32个乡镇的一二把手研究社保问题，考虑可以有三种办法，一是调高缴费比例，15％不够调到18％，或者调到20％；二是扩面，范围扩大到所有企业；三是财政补贴，每年缺多少填多少。市委最终决定选择第二种办法，向非国有企业扩面，当年扩面10万人，以后年年扩面。2000年两次扩面，上半年达到49.8万人，当时任省委书记的李长春同志要求东莞达到80万人。下半年扩面如数完成，2002年参保人数扩大到100万人。到2003年底，东莞职工参加各种保险累计472万多人次，其中职工养老保险参保人数达100万人，失业保险100万人，职工医疗保险106万人，工伤保险150万人，生育保险16万人；各项基金征缴率达到99.59％。
去年7月东莞启动了农民基本医疗保险，实行“保大病、 保住院”的基本医疗保险。外来工与当地人参加保险同样对待，待遇公平，外来工缴费年限较长的已经有12—13年了。通过实施全市统筹、落实社保责任制和社保扩面征缴等措施，积极开展社会保险规范化、信息化和社会化管理，参保对象从固定工、合同工向临时工、外来劳动者和全市农民全面推进。初步构建了涵盖全市城镇和农村、保险项目齐全、制度建设规范、管理服务科学的社会保险体系。
社会保险工作良性循环，为社会稳定和企业改制发挥了不可低估的作用。政府部门之间通力合作，配合默契。外经办盯住外资企业有无参保，不参保不签定合同。工商部门每年年检要看参保记录，没有参保记录的企业不予年检。地税部门代征，社保部门登记，还将进一步由地税部门全职征收、稽查。现在东莞已经形成这样的氛围，职工就业即参加基本养老保险，没有就业的既可以参加养老保险，也可以选择参加农村养老保险。原来没有参加保险的、搞个体的都可以自己接续上去，在东莞城乡居民中形成了这样的共识，参加保险意味着具有东莞市民身份，影响很大。
东莞市社会保障全面覆盖极富超前意识，扩面工作锻炼了一支700多人的特别能战斗的队伍，计算机系统升级，实现了全系统无纸化办公，基金安全、业务规范、流程畅通、收单录入稽核互相制约，用指纹识别远程备份，收支职能不交叉，32个分局全部连网。该成果国内领先，获东莞市特等奖。总之，东莞社会保障全面覆盖，做到了城乡一体化，从城市拓展到农村，从工业拓展到农业，机构健全，网络覆盖，互相配合，良性循环，为构建社会主义和谐社会与可持续发展打下了良好的基础。