论促进土地承包经营权高效流转的制度保障(一)
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[摘要] 促进土地承包经营权高效流转应建立和完善相关的制度保障：一是建立、健全土地承包经营权流转市场，即加强土地承包经营权流转的市场中介组织建设，建立、健全地价评估机制及加紧建设规范化的农村土地交易机构。二是完善土地承包经营权流转配套机制，即建立完善的社会保障体系及建立农业生产服务机构。三是从立法上完善土地承包经营权制度，即充分彰显土地承包经营权的物权权能、确立多种土地承包经营权流转方式及健全土地承包经营权登记制度。
[关键词] 土地承包经营权流转市场；土地承包经营权流转配套机制；土地承包经营权登记制度
十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是指导新形势下农村改革发展的纲领性文件，被认为是新时期中国改革开放的一个重要标志。文件指出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。十七届三中全会和新公布的政策文件均显示了中国共产党进行农村改革的意志和决心，如何促进土地承包经营权有效的流转是面临的首要任务。
一、建立、健全土地承包经营权流转市场
目前，我国农村的土地流转主要是农户与农户之间的一种自发行为，这种自发行为所形成的土地流转关系很不稳定，变动频繁管理难度大，制约了土地的长期有序流转。究其原因，主要是因为我国当前的土地承包经营权流转的市场体制不健全。笔者认为，建立健全土地承包经营权流转市场体系主要应从三方面着手：
（一）加强土地承包经营权流转的市场中介组织建设
建立土地使用权市场信息、咨询、预测、评估等中介组织，培育农村土地经纪人或经纪公司，为土地承包经营权的流转提供策划、寻求交易对象等方面的服务。县、镇、村三级要尽快建立土地流转中介服务组织。并且，中介组织要建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，沟通市场需要双方的相互联系，提高土地流转交易的成功率。在双方协商一致前提下，中介组织帮助办理流转手续同时为承租者提供信贷、技术、物资等服务。
（二）建立、健全地价评估机制
制约土地流转的一个主要因素是土地供求信息不畅，出现流转不畅和价格扭曲等矛盾。因此，需要组建具备一定资质的土地价格评估机构，按照马克思主义地租理论，制定包括土地级差收入、地表农作物、区域差异、规划用途、基础设施条件等因素在内的基准价格，指导土地出让双方交易。尽快制定农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法和最低保护价制度，既使农地估价有章可循，又便于政府对农村土地交易市场的宏观调控。同时，不妨在一些中小城镇(乡)，创建专业的农业资产评估机构，以使农村土地权利价值的评估指标和结果更为贴近农村的实际情况。农村土地价值评估机制的建立，是土地承包经营权流转制度有序推进必不可少的前提条件。土地产权价格体系不健全，土地承包经营权的商品性就不可能明确地通过市场表现出来，就不可能通过土地权利的流转在大范围内实现市场的调整。[1]
（三）加紧建设规范化的农村土地交易机构
目前，农村土地产权交易场所尚未开张的情况下，农民对于土地权利交易的信息较为闭塞，土地承包经营权的流转存在相当大的盲目性和较小的选择性。这不但会影响到土地承包经营权流转的速度，也会影响土地资源良好的市场化配置。因此，应当加紧组建规范化的农村土地交易机构，包括专业从事农村土地权利交易的代理机构、专业的农地产权交易场所，甚至包括鉴证、法律服务机构等。向农民提供转让、拍卖以及特殊的招、投标交易等各种服务，最大可能地减少交易的成本和增加他们交易的收益。成熟的农村土地产权交易市场的建立是土地承包经营权流转机制的润滑剂，也是完善该项制度不可缺少的关键因素[2]。
二、完善土地承包经营权流转配套机制
为使土地承包经营权流转的制度效益得到最大发挥，我国必须建立与土地承包经营权相适应的配套制度。
（一）建立完善的社会保障体系
目前，农村社会保障制度没有全面建立起来。土地除担负农业生产资料功能外，还担负了农民的生存、就业的保障功能。而对土地经营者来说，由于农业自然灾害风险转移分担机制、土地流转损失救助机制等市场保障机制没有建立，不敢放心地受让承包土地，投资开展农业生产经营活动。因此，应当建立多层次的农村社会保障体系，让农民更多地享受社会公共产品。首先，要建立个人出资、财政补助的农村社会养老生活保障制度。对务农劳动力的养老保障，可以试行开展农民以土地承包经营权收益换社保的新型农村养老生活保障试点，对务工农业劳动力的养老生活保障，要实行务工农民、务工单位和财政出资相结合，筹措养老保险资金，建立农民工社会养老生活保障制度。其次，要积极发展农业灾害保险事业，最大限度地减少农业经营者因自然灾害造成的损失。再次，必须健全农民合作医疗体系，更好地为农民提供医疗保障。
（二）建立农业生产服务机构，在城镇建立农民工就业服务指导机构
通过在农村建立农业生产服务机构，可对从事农业生产的经营者提供帮助，提高其从土地获取的收益。笔者认为可从以下方面着手：1．提高基层农业技术人员的素质，为农民提供农业生产方面的技术指导，帮助农业生产者增产增收，对于这一点可以通过大力引进农业方面的人才和对既有的农业技术人员的定期业务培训实现。2．建立专门的农业生产信息网。在农业生产信息网站上整理发布相关的信息，可以让农民对自己种植的作物的优良品种、市场供求状况等信息有全面的了解，从而在宏观上安排自己的生产经营。3．建立专门的农产品辅助销售公司。通过这样完全市场化的中介机构帮助农业生产经营者对农产品进行深加工和开拓农产品的销售渠道，从而实现农业生产经营者生产收益的最大化。同时，通过在城镇建立农民工就业服务指导机构，使通过土地承包经营权流转脱离了土地进入城市的农民工尽快地获得合适的就业岗位：一是设立农民工就业服务指导机构，在设立之初可先由国家财政进行扶持。二是由农民工就业服务指导机构针对不同的用人单位的需求制定不同的职业培训方案，对农民工进行对口职业培训，提高进城农民工的劳动力素质，尽快达到用人单位的要求上岗就业。三是建立完善的就业信息网络，对大量用人单位的人才招聘信息进行整理，通过网络实现农民工的区际流动。
三、从立法上完善土地承包经营权制度
促进土地承包经营权的高效流转最终需要立法上的确认、支持，但我国目前此方面的法律制度尚不能完全确保土地承包经营权的高效流转。笔者认为，目前亟待解决以下三方面的课题。
（一）充分彰显土地承包经营权的物权权能
依据物权法原理，物权具有支配性，权利人有权行使占有、使用、收益、处分等相关权能。因此，赋予土地承包经营权的物权属性，就意味土地承包经营权人对土地承包经营权享有独立处分权，而独立处分权又是直接支配力的具体体现。[3]所谓对土地承包经营权的直接支配力，就是土地承包经营权人依据法律或合同约定，有权决定对土地承包经营权如何处置，是自己经营还是转让；是以土地承包经营权作价入股出资；还是租赁给他人经营。这都由土地承包经营权人独立自主地决定，而不能受土地所有人非法干预。即独立处分权是其享有物权权能的核心。但是，土地承包权的物权性质在立法上却没有得到完全的体现。