金融监管的障碍与革新(一)

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摘要：现行的监管体系存在体制性、功能性、机制性、制度性等诸多障碍，必须改革体制，规范监管内容，改进监管方式，改革用人机制，完善监管体系。

　　近年来，各级人民银行在依法加强金融监管、切实防范和化解金融风险方面，进行了大胆有益的探索。但是，由于受体制、机制等诸多因素的影响，使得监管效果难以进一步提高。本文拟就目前金融监管的障碍及其改革措施谈些浅见。

　　一、监管障碍

　　（一）体制性障碍。机构设置和权限分割制约着监管效果：1．缺乏相对的独立性。现行的央行监管体系为分支机构分层次设置职能部门。这样基层监管部门不仅力量薄弱，与其承担的职责不相适应；而且受同级各类行政干预和制约较为严重，不能真正独立地完成对其辖区内金融企业的稽核监督，使一些问题得不到及时的纠正，更谈不上依法处理，从而影响了基层央行职能的正常发挥。2．缺乏相对的超脱性。虽然人民银行监管部门具有对金融机构的监督职能，但同时又与其他部门处于平等的地位，且直接受所在单位党政的领导，这就决定了监管工作只能依附于所在单位的党政领导，只能对本单位行长负责，无法超脱于本地区、金融行业和人民银行自身开展工作，受政治、人情等诸多因素的干扰，增加了监管难度，限制了监管职权的行使，甚至使监管流于形式。3.缺乏相对的权威性。正由于监管部门是作为一个内设部门来行使职能的，受制于本单位领导，由于多种因素的影响，造成一些问题得不到及时正确处理，屡查屡犯的情况相当普遍，甚至隐瞒不报，直至爆发区域性的金融风波，使监管工作的权威性大打折扣。4.缺乏适当的协调性和灵活性。银行、证券、保险三业监管协调、配合不够，影响了监管效果的发挥。证监会目前只在各省会城市及其他个别城市建立了派出机构，其监管资源状况只能满足于对证券机构的市场准入监管和持续营业机构的非现场监测，还无力顾及到对其监管对象经营合规性、风险性的检查与评估；保监会在全国各地的派出机构则更少。随着保险、证券的业务逐步跨区域拓展和交叉延伸，竞争日趋激烈，但由于授权所限，基层人民银行对其无权进行监管，造成保险、证券各自为政，上级有权部门监管不到位，基层央行有责无权，分业管理形同虚设，形成辖区内监管上的真空。同时邮政部门利用邮政与储蓄混业经营的政策，借口邮政业务不属于金融业务，不应接受并逃避人民银行监管，形成人行监管部门实施监管中的邮政局难点。特别是对高级管理人员的管理权限约束，使得对违规邮政储蓄机构的处理只能“对事不对人”，效果不理想。

　　（二）功能性障碍。中央银行没有形成以风险管理为核心，涵盖从市场准入到退出的一套完整的监管内容和体系，主要表现在：1．缺乏完善的市场退出机制。目前，对危机金融机构的市场退出仍主要采取撤销（关闭）这一行政方式，而尚未建立顺利退出的市场配套机制，结果使各级政府和中央银行为此投入大量的救助和处置资金。2．缺乏系统性、连续性、规范性的监管。目前金融监管还没有真正实现规范化、系统化和持续性监管，金融监管存在一定程度上的盲目性、随意性和分散性。3.缺乏系统的、完备的风险监管考核指标体系。没有建立一个灵敏有效的金融风险监测、评价、预警和处置系统，往往要等问题暴露、风险出现之后，才能采取补救性措施，使监管丧失主动。4．没有将金融机构的法人治理结构和内控作为监管重心，忙于外部监管。5.金融监管与保险、证券及其他社会经济管理部门各行其是，未形成金融监管的合力。6．监管手段滞后。市场经济越发达，越要求人民银行的监测手段、监管工具现代化，要求监督指标体系和评价标准符合国际惯例，具有科学性。而基层行由于经费所限，监管科技含量低，再加上尚未开发出用于处理非现场数据的操作程序，被监管单位填报的大量数据还要依靠手工进行，工作效率低。

　　（三）制度性障碍。突出表现在：1．金融监管的组织领导体系不完善，没有形成一个分工明确、责任清晰、高效运行的监管组织系统。没有建立起以中央银行风险监管为主导，以同业监督、内部自我监督为基础，以社会监督为补充，综合运用法律、中介监督等手段的全方位的风险监管网络体系。另外，中央银行监管机构在组织上也不能适应风险监管的要求，存在着部门重复劳动、缺乏合力的问题。2.金融监管法律体系不够完善，存在着法律真空，操作性差。主要表现在：(1)《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》授予了中国人民银行对金融机构监督管理的权力，但对权力的规定过于原则，加之缺乏配套法规的支持，监管权力的行使缺乏可操作性。（2）从总体上看监管法律制度的层次较低，有些方面还存在着法律真空。如，对城乡信用社、信托投资公司等的监管规定，还停留在行政规章这一较低法律层次；《中华人民共和国商业银行法》对商业银行的市场退出问题作了原则规定，但不适用于城乡信用社等银行类及非银行类机构的市场退出。（3）金融监管法律框架内部各层次法律规范的协调性差。（4）监管法律处置手段单一，缺乏灵活性和针对性，实施效果不好，不能适应风险监管为根本的长远监管需要。（5）金融监管的实际操作不够规范，影响了监管效率，也隐含着不必要的法律风险。同时，由于清理工作滞后，中国人民银行发布的一些金融监管规章对同一违法行为设定的行政处罚还存在着与金融监管法律、行政法规相违背的地方。3．没有建立集中统一的监管信息库，缺乏金融数据的收集、整理及分析系统。人民银行由于尚未开发出对银行和农信社的统一监管软件系统和实现内部监管信息资源共享，大部分数据需要手工汇集、整理，既费时又费力，效果不明显。4.没有实行审慎会计制度，不能真实反映被监管金融机构的资产质量和盈亏状况。运用审慎会计原则能够合理估计和正确判断其风险水平，有利于金融机构和监管当局掌握真实的财务状况和损益水平，及时采取风险防范措施，确保银行的稳健经营与正常运行。5.社会中介机构的金融监管作用没有得到充分发挥。目前国有商业银行网络庞大，仅依靠现场检查和非现场监控很难达到有效监管的目的，因而有必要利用社会和市场监督的力量。6．信息披露制度不完善，没有充分发挥市场约束机制的作用。根据国际惯例，金融机构应披露的信息包括经营业绩、风险暴露、资本、风险管理战略与实践、会计政策与实践、主体业务、经营管理与公司治理结构等信息，由于部分金融机构出于某种需要，搞一些假数字、假报表，严重损害了银行的信誉。因此，信息披露制度的不完善，难以发挥市场约束机制的作用。