制度变迁与经济发展：王安石青苗法与免役法再评价(一)
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内容提要：青苗法与免役法是北宋王安石变法的主要内容，本文从制度变迁与经济发展出发，对其作了新的考察。认为青苗法只是封建国家的一项高利贷政策，它背离国家职能，弱化了社会保障功能，由于制度缺陷，除了给封建政府带来一时的财政收入外，无益于国计民生。免役法输钱免役，以募役替代差役具有制度创新的特点，体现了赋役制度变迁与社会经济发展的要求，其积极作用与历史意义值得肯定。
关键词：王安石变法青苗法免役法制度缺陷制度创新
北宋王安石变法是中国古代社会最有影响的制度变革之一，由于变法环境与制度内涵的复杂性，以及时代之差异，对王安石变法的评价古今聚讼不一，分歧颇大。新中国建立后先后经历了两个阶段：改革开放之前，以邓广铭与漆侠先生为代表，从抑兼并出发，全面肯定王安石变法；①改革开放之初，王曾瑜先生以聚敛为由，否定王安石变法。②这两种观点的对立，除了学术上的分歧之外，更多地反映了时代差异所带来的史学研究价值取向的变迁。即邓广铭与漆侠先生的观点代表了计划经济时代的富国主张；王曾瑜先生的观点体现了改革开放以后的富民思想。其实，富国与富民的分歧也是王安石变法中论争双方的矛盾焦点。如此评价，局限于阶级地位与剥削关系的争论，既难以跳出传统窠臼使研究工作有所突破，也容易忽视王安石变法在制度内涵、社会效应与历史作用上的差异，使事物的多样性与历史的复杂性很难在史学研究中得到充分体现，不利于分析与总结王安石变法的得失，以及正确评价其历史影响。
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①邓广铭：《北宋政治改革家王安石》，河北教育出版社2000年版。漆侠：《王安石变法》，上海人民出版社1979年版。
②王曾瑜：《王安石变法简论》，《中国社会科学》1980年第3期。
遗憾的是，学术界并没有就王安石变法作进一步的深入研究，以回应上述学术观点。因而，有必要在前人研究的基础上，以新的思路重新审视王安石变法。本文拟从制度变迁与经济发展出发，通过对变法的核心内容即青苗法与免役法的具体分析，揭示它的内在矛盾与利弊得失，并把对变法的评价放到制度变迁与经济发展的分析框架与历史视野中进行阐述与定位。
一、制度缺陷：青苗法的实施及其流弊
神宗熙宁二年(1069年)王安石任参知政事，次年拜相，积极推行新法。新法内容涉及到财经、武备、教学、科举等诸多方面，而以财经制度改革为主。从变法的制度沿革看，多为历史上已有所试行，如均输法，汉代桑弘羊，唐代刘晏已行之有效，王安石师其旧制而已；方田，宋代郭谘亦已试行；青苗法与免役法则颇见新意。因此，青苗法与免役法成了变法的矛盾焦点。
王安石于熙宁二年推出青苗法。据《宋史·神宗二》载：“三年春正月，……诏诸路散青苗钱，禁抑配。”其内容《宋史．王安石传》载：“青苗法者，以常平籴本作青苗钱，散与人户，令出息二分。春散秋敛。”关于青苗法的具体实施办法，北宋韩琦说：“给青苗钱，须十户以上为一保，三等以下人为甲头。每产支钱，第五等及客户毋得过千五百，第四等三千，第三等六千，第二等十千，第一等十五千。余钱委本县量度增给，三等已上户。更有余钱，坊郭户有物业抵当愿请钱者，五家为一保，依青苗例支借。”①从青苗法的内容和具体实施来看，它以各路常平、广惠仓本贷放，因而，实际上是以青苗法取代传统的常平法与惠民仓。贷放对象以农户为主，兼及工商，受贷者须结保或抵当，并半年为限，取息二分。青苗法颁行后，朝野颇多议论，苏辙由大名府推官改任条例司检详文字，王安石以青苗法示之。苏辙曰：“以钱贷民，使出息二分，本非为利。然出纳之际，吏缘为奸，虽有法不能禁。钱人民手，虽良民不免非理费用。及其纳钱，虽富民不免违限。如此，则州县不胜烦矣。唐刘晏掌国计，未尝有所假贷，有尤之者。晏曰：‘使民侥幸得钱，非国之福。使州县依法督责，非民之便。吾虽未尝假贷，而四方丰凶贵贱，知之未尝逾时。有贱必籴，有贵必粜。此四方无甚贵贱之病，安用贷为!’晏所言，则常平法耳。此法见在，而患不修，公诚举而行之，则晏之功可立俟也。”②认为青苗法贷放取息，难免吏缘为好，有法不能禁。民户借钱容易还钱难，届时官府追索，州县多事。不若常平法，官府有贱必籴，有贵必粜，平抑粮价，兴业安民。因而，若意在济贫救困，兴青苗不如修常平行之有效。
韩琦也先后两次上疏，陈述利弊。以为青苗法若以抑兼并济贫为务，就不应把兼并之家作为贷放对象，并取息三分．否则，难免有借抑兼并济贫困之名行贷钱取息之嫌。青苗放钱，上户富有而不愿贷，只能强制贷放。下户愿贷而无力归还，必有行刑督索，并累及同保。提举司为邀功弃常平行青苗，放钱取息，是不为民间疾苦着想。对韩琦之言，宋神宗一度有所感悟：“帝袖出琦奏于执政，曰：‘琦真忠臣，朕始谓可以利民，不意害民如此。且坊郭安得青苗?而使者亦强与之。’安石勃然进曰：‘苟从其所欲，虽坊郭何害?’因难琦奏曰：‘陛下修常平法(青苗法)以助民，至于收息，亦周公遣法也。如桑弘羊笼天下货财以奉入主私用，乃可谓兴利之臣。今抑兼并振贫弱，置官理财，非所以佐私欲，安可谓兴利之臣乎?”’③对韩琦等人的责难，王安石颇以为不然。在《答曾公立书》中，王安石还就取息二分作了充分的辩解：“政事所以理财，理财乃所谓义也。一部《周礼》，理财居其半，周公岂为利哉!……然二分不及一分，一分不及不利而贷之，贷之不若与之。然不与之而必至于二分者，何也?为其来日之不可继也。不可继则是惠而不知为政，非惠而不费之道也，故必贷。然而有官吏之俸，辇运之费，水旱之逋，鼠雀之耗。而必欲广之以待其饥不足而直与之也，则无二分息可乎?则二分者亦常平之中正也，岂可易哉!公立更与深于道者论之，则某之所论，无一字不合于法。而世之哓晓者不足言也。”④认为青苗法是政府的理财举措，合于义理。贷钱取息二分，是为了补偿在贷放过程中的损耗、费用及水旱之灾可能带来的损失。否则，青苗法无以为继，而且二分之息是十分公允合理的。
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①《宋会要辑稿》食货四之一九。
②《宋会要辑稿》食货四之一七。
③《宋史》卷176《食货上四》。
④《王临川文集》卷73《答曾公立书》。
从王安石推行青苗法的动机看，抑兼并振贫弱确是其本意之一。魏泰认为王安石青苗法：“以谓百姓当五谷青黄未接之时，势多窘迫。贷钱于兼并之家，必有倍蓰之息。官于是结甲请钱，每千有二分之息，是亦济贫民而抑兼并之道。”①强调王安石推行青苗法有济贫民抑兼并之意，是比较客观的。王安石初知鄞县，曾试行过青苗法，并取得成效。史称“贷谷与民，出息以偿，俾新陈相易，邑人便之。”同时，通过青苗贷钱取息获利，也是王安石实行青苗法的初衷之一。王安石推行新法，其主要目的是要设法增加收入，缓解财政困难。王安石重视理财，主张理财乃政事之要，理财与道义不二。他在上万言书中曾提出“因天下之力以生天下之财；取天下之财以供天下之费”的思想，认为“自古治世，未尝以财不足为公患也，患在治财无其道尔。”①至宋代，地主经济始占主导地位，兼并之家蜂起，兼并行为日炽。王安石以为政府如不理财，控制社会经济活动，则经济利益必归之兼并之家。如此，不但百姓深受其害，国家经济利益亦难免流失。在王安石看来，社会财富不在国家，就归于兼并之家。青苗法作为理财之道，抑兼并振贫弱与理财丰物可兼而得之。而且，主要是以抑兼并来增加国家的财政收入。因而，青苗法的实施不仅要防止兼并之家在青黄不接之时放债取利，盘剥贫民；还要以贷钱取息的方式剥夺兼并之家的经济利益③。然而，从青苗法实行的情况来看，抑兼并振贫弱的效果并不好。
首先，放贷取息无助于振贫弱。王安石推行青苗法的主要理由是政府将青苗钱贷给贫民，使之免遭兼并之家的高利贷盘剥，解决其生活与生产问题。他曾说：“昔之贫者举息于豪民，今之贫者举息于官，官薄其息，而民救其乏”。④虽然，政府半年收取二分息比之兼并之家的高利贷要低些，多少可以减轻贫民的负担。但是，在执行过程中由于封建官吏营私舞弊，贫民的实际利息负担远远超过二分之息，司马光说，“窃惟朝廷从初散青苗钱之意，本以兼并之家放债取利，侵渔细民，故设此法，抑其豪夺，官借贷，薄收其利。今以一斗陈米散与饥民，却令纳小麦一斗八升七合五勺，或纳粟三斗，所取利约近一倍。向去物价转贵，则取利转多，虽兼并之家，乘此饥馑取民利息，亦不至如此之重。”⑤司马光对青苗息钱可能有所夸大，但是青苗息钱之重则是不争的事实。所谓“名则二分之息，而实有八分之息”⑥。农民从政府那里借得二分息的青苗钱，虽能应一时之急，但其产出仍不足以还本付息。况且，以钱纳青苗之本息，又增加农户的额外负担。显然，青苗钱贷放的结果只会使农民陷入债务困境而不能自拔。韩维曾对神宗言：“近日畿内诸县近督青苗甚急，往往鞭挞取足，民至伐桑为薪以易钱贷。旱灾之际，重罹此苦。”⑦可见一斑。
从制度设计上分析，不难发现青苗法主要考虑的是如何增加国家财政收入，而不是济困助贫。欧阳修说：“但见宫中放债，每钱一百分要二十分利尔。是以申告虽烦，而莫能谕也。臣亦以谓等是取利。不许取三分而许取二分，此孟子所谓以五十步笑百步者。”⑧确实，青苗法除了把民间高利贷收入转化为国家高利贷收入以增加国家财政收入外，是不可能解决贫苦农民的生活与生产问题的。
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①魏泰：《东轩笔录》卷4。
②《宋史》卷327《王安石传》。
③《王临川文集》卷82《度支副使厅壁题名记》。
④《王临川文集》卷41《上五事札子》。
⑤《司马光奏议》卷29《奏为乞不将米折青苗钱状》。
⑥晁说之：《嵩山文集》卷1《元符三年应诏封事》。
⑦《全宋文》卷1067韩维12《乞益蜀除租税奏》。
⑧欧阳修：《欧阳文忠公集·奏议集》卷114《言青苗第一札子》：
众所周知，古今一定程度的社会保障是政府所必须履行的职责。在中国古代社会这种职责是以政府赈灾、免赋、平抑粮价等形式来实施的。汉代创设常平仓，丰产则买，歉收则卖，平抑粮价；隋代设义仓，丰年征粮积储，荒年放赈济困，都曾起到很好的济困助贫作用。宋初在各地设常平仓与惠民仓，以调剂民食。虽然各地收效不一，但也体现了封建政府在社会保障方面应起的作用。王安石反其道而行之，将常平仓与惠民仓的钱谷挪作青苗本钱，放贷取息，常平仓与惠民仓因失去钱谷而无法发挥济困助贫的作用，因而使政府难以履行必要的社会救助职责。司马光对此深有感触：“国家每遇凶年，供军仓自不能足用，固无羡余以济饥民，所赖者止有常平钱谷耳。今一旦尽作青苗散之，向去若有丰年，将以何钱平籴?若有凶年，将乃何谷周赒赡乎?”①朝廷对此也有所认识，熙宁七年诏令扣留半数常平钱物备灾不许出放。同时，青苗法的实行还使政府蜕变为放贷取息的高利贷者。虽然，其名义利率要低于民间高利贷，由于政府具有更大的强制力，若执行不当其危害程度甚至比民间高利率更大。韩琦曰：“故自敕下以来，一路州县上下惶惑，皆谓若不抑散，上户不愿请领，只据近下等第与无业客户愿请者支偯，则实难催纳，将来必有行刑督索，及勒干系书手、典押、耆户长、同保人等均赔之患。”②司马光亦说：“青苗出息，平民为之，尚能以蚕食下户至饥寒流离，况县官法度之威乎!”③贫苦农民若无力还贷，青苗钱就无法周转，难以为继；如果政府强制催纳，必酿成社会动乱。诚如苏辙所言，济困助贫，青苗法不如常平法。若弃常平法、惠民仓而用青苗法，乃扰民之举而非理财之道。当然，这并不等于说宋初常平法没有缺陷，而是从制度上加以比较，常平法的确比青苗法在济困助贫上更有实效。常平法自汉代耿寿昌创立以来，长行不衰；青苗法则昙花一现，可谓优劣自明。
其次，强制抑配不利于抑兼并。如果说，青苗法的本意在于济困助贫，防止兼并之家乘其急以邀倍息，青苗钱的放贷对象就应以贫困农产为主，且不许抑配，实际情况并非如此。兼并之家原先就以高利贷盘剥贫苦农民，富有家资自然不需要贷钱，更不愿意偿付高息。王安石之所以将青苗钱抑配给乡村上等户并坊郭有物业者，显然不是要济困助贫，而是要劫民户之富以济国家财政之贫。他曾对宋神宗说：“抑配青苗钱至小，利害亦易明。直使州郡抑配上户偯十五贯钱，又必令出二分息，则一户所赔止三贯钱，因以广常储蓄以待百姓凶荒，则比之前代科百姓出米为义仓未为不善!况又不合抑配，有何所害，而上烦圣心过滤。”④由于贫苦农产无力还贷，青苗钱若放贷给贫苦农户，不但贷款风险大，收益更难以保证。反之，若将青苗钱抑配给乡村上等户并坊郭有物业者，既无放贷风险，又可以分割其部分利益，增加国家财政收入。韩琦说，“制置司云：‘言者以为坊郭人户既无青苗，不可贷借。本司令按常平旧法，亦粜与坊郭之人。今若偯散农民有余，仍不许坊郭之人贷借，是令常平有滞积余藏，而坊郭之人独不被赈救乏绝之恩也。《周礼》设贷民之法，即无都邑鄙野之限。今新法乃约《周礼》太平已试之法，即非专用陕西青苗条贯也。’臣详制置司此说尤为不实。……此盖制置司以青苗为名，欲剩借钱与坊郭有物业之人，以望得利之多。”⑤可见王安石表面上不主张抑配，实际上默许对乡村上等户并坊郭有物业者进行抑配，并且获取可观的青苗息钱的主要原因。
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①《司马光奏议》卷26《乞罢条例司常平使疏》。
②《全宋文》卷846韩琦：《乞罢青苗及诸路提举官奏》。
③《宋史》卷176《食货上四》。
④《续资治通鉴长编纪事本末》卷68《青苗法上》。
⑤《全宋文》卷847韩琦：《又论罢青苗法》。
但是，这样做对抑兼并无好处。青苗钱是由常平仓与惠民仓的钱谷转化而来，将青苗钱抑配与乡村上等户并坊郭有物业者，这不但挤占了原来用于平抑粮价以及实行社会救助的常平仓与惠民仓的钱谷，从而导致社会保障功能弱化而使贫苦农民的处境更为艰难；且以高利贷的形式去强制剥夺乡村上等户并坊郭有物业者的经济利益，这与国家的地位与政府的职责是极不相称的，从组织财政收入的角度看亦是不规范不恰当的。苏轼曾说：“青苗放钱，自昔有禁。今陛下始立成法，每岁常行，虽云不许抑配，而数年之后，暴君污吏，陛下能保之欤?……且常平官钱，常患其少，若尽数收籴，则无借贷，若留充借贷，则所籴几何，乃知常平青苗，其势不能两立，坏彼成此，所丧愈多，亏官害民，虽悔何逮．”①连宋神宗也颇为疑惑，对王安石说：“且坊郭安得青苗?而使者亦强与之。”以这种方式去抑兼并，不仅不合情理，容易招致富户抗拒，而且背离国家职能，有损朝廷形象，诚如韩琦所说：“春夏放青苗钱与乡村坊郭人户，明取三分之利，每保须要第三等以上有物力人充甲头，督促峻责逐县支偯，有伤国体。”②何况，对富户的剥夺还影响社会经济尤其是民间工商业的发展，其弊大于利是显而易见的。
在中国封建社会，赋役繁重是常见现象，禁榷制度与官营工商业政策也经常实施，其目的都是为了增加国家财政收入。而且与青苗法一样，多少带有聚敛的性质。然而，从财经制度建设上加以比较不难发现，赋役、禁榷与官营工商业等比较规范；而青苗法尤其是抑配，其制度不规范，手续繁复，在实施过程中不但难以操作，效率低下，还为封建官吏徇私舞弊大开方便之门。青苗法的创立与实施并不是符合社会经济发展要求与财经制度建设所需要的真正意义上的制度创新。苏辙曰：“熙宁之初，王安石、吕惠卿用事，首建青苗之法，其实放债取利，而妄引《周官泉府》之言，以文饰其事。”③韩琦说：“今放青苗钱，凡春贷十千，半年之内使令纳利二千，秋再放十千，至年终又令纳利二千，则是贷万钱不问远近之地，岁令出息四千也。……臣谓王莽时官贷本万钱，岁终赢得万钱，只令纳一千。若所赢钱更少，则纳息更薄。比今于青苗取利，尤为宽少。而王莽之后，上自两汉，下及有唐，更不闻有贷钱取利之法。”④的确，青苗法只是政府放贷取息的手段，是一种封建国家高利贷政策。因而，难以在实践中发挥抑兼并振贫弱的作用，充其量不过是为了增加收入，缓解国家财政困难而采取的权宜之计。难怪青苗法的实施遭到司马光等人的反对，在民间包括广大贫苦农民也不欢迎青苗法。陈舜俞说：“则是使吾民一取青苗钱，终身以及世世，一岁常两输息钱，无有穷已。”⑤青苗法既加重百姓负担，实在是王安石变法中的一大败笔。
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①《苏轼文集》卷25《上神宗皇帝书》。
②《全宋文》卷s47韩琦：《又论罢青苗疏》．
③苏辙：《栾城集》卷39《再论青苗状》。
④《全宋文》卷847韩琦：《又论罢青苗疏》。
⑤《全宋文》卷1534陈舜俞：《奉行青苗新法自劾奏状》。