“行政区经济”现象在我国旅游业中的表现及其负面影响(一)

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　　一、“行政区经济”的涵义及其表现

　　“行政区经济”理论在国内首次提出是在20世纪90年代，此后逐渐丰富和发展。这一理论不仅系统总结了我国长期经济发展的典型特征，而且越来越被现实所证实，并引起了国内广泛关注和高度重视。所谓“行政区经济”是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。行政区经济最突出的特点是：社会经济活动渗透着强烈的地方政府行为，具有强烈的地方利益倾向；受行政区划的刚性约束，生产要素跨区域（行政区域）流动受到人为的限制与阻隔，经济运行秩序比较紊乱。
　　旅游业是我国的发展历史并不长的新兴产业，我国旅游业萌芽于计划经济时代，20多年来得以快速发展，但是这种综合性的产业恰恰与我国的行政区划约束体制产生了一系列的矛盾。使得我国旅游业在不同程度上表现出了较强的行政区经济色彩，行政区划和行政区经济在促进我国旅游业快速成长的同时，不可避免地产生了种种负面影响。

　　　　二、我国旅游业发展中“行政区经济”现象的成因

　　1.我国现有的政府行政体制和行政区划体系是旅游业“行政区经济”现象产生的制度性根源。众所周知，我国的旅游业最初是从事政府接待的事业，而非一种成型的产业。这种脱胎于计划经济时代的产业，具有较强的政府行为色彩，旅游业的主要功能主要是从事外事和行政接待。政府几乎包揽一切旅游活动，旅游事业是无经济效益可言的。政府高度集权行政事务的体制在旅游发展初期表现得尤为突出。在向市场经济转轨的时期，各级地方政府，为了达到扩大地方财政税收、发展地方经济、提高当地就业率等目标，纷纷开发新兴产业。首先是在其行政区域范围内充分挖掘各种资源、利用各种条件，占领各类市场；其次制定各种有利于自身发展、限制和排斥外来竞争的政策、制度等，以谋求本地利益的最大化。旅游业就是在这种经济和时代背景下萌芽并逐渐成长的，自其萌芽之日起就隐约表现出较典型的“行政区经济”特点。

　　2.旅游业发展的所有制体制是旅游业“行政区经济”现象形成的直接原因。旅游资源具有典型的地域差异性、稀缺性和公共性特征，公共性的属性表明旅游资源的所有者应该是国家，即属于全体国民。但由于国家管理公共资源的方式是多种多样的，通常是由地方各级政府代表国家行使公共资源的开发、利用和转让权，又由于旅游资源的地域差异性也决定了其产权所有者的异地性；再次，由于资源的稀缺性更加剧了同一种资源被不同地区或部门占有并开发的可能性。综合起来，旅游资源的实际所有权掌握在各级地方政府手中。如果这种所有制体制能够得到正确的利用，就能够促进经济的良性发展，否则，就会形成地区分割、区域封锁、互筑壁垒、各顾一方的“行政区经济”现象。在一种以资源为主要投入要素才能产生利润的产业发展之初，这种所有制体制就会成为其形成“行政区经济”现象的直接原因。

　　3.旅游业发展的经营机制和管理体制是旅游业“行政区经济”现象形成的催化剂。我国旅游产业发展的主体是各级政府和各类旅游企业，在旅游业的发展历程中，其经营机制和管理体制不断完善。但是，由于我国市场经济规则、法制的不完善，使得旅游产业的经营、竞争和旅游市场都不够规范。首先各级地方政府拥有发展本地旅游产业的资源所有权、产品开发与销售权、行业审批权、行政管理权等，地方政府代表了地方的最高利益，必然要保护和管理地方各类旅游企业和旅游市场，防止地方旅游产业受到外来强烈竞争和冲击。其次，几乎所有的旅游企业都必然地与地方政府以及其它各类企业发生千丝万缕的联系，各类旅游企业的发展不仅要追求自身的利益，更要承担地方政府所赋予的各种义务，如上缴税收、吸收本地劳动力、促进本地社区发展等。企业不能不面对和听从许多“婆婆”的“号令”，否则，就会陷入“门难进、脸难看、话难听、事难办”的境地，最终会寸步难行、一事无成。第三，在旅游业发展初期，旅游企业的规模、实力是相对狭小和脆弱的，旅游业投资主体单一、规模小。旅游业的启动基本上依赖于地方政府的扶持或包揽，如道路和交通基础设施建设、景区开发等。特别是在旅游资源丰富、经济不发达地区，这种发展模式更加普遍。政府的投资同样要得到回报，政府会想方设法使本地获得最大的旅游收益。

　　以上三个方面综合作用，使得我国旅游业的发展主要由各级地方政府主导（甚至垄断），形成了各级行政区域内的旅游经济现象，表现为旅游业的“行政区经济”现象。

　　　　三、“行政区经济”现象对我国旅游业的负面影响

　　我国旅游业发展的一个突出特征是各个地区发展旅游业的积极性空前高涨，区域旅游开发如雨后春笋，显示出勃勃生机。从这一点上讲，行政区划和行政区经济对我国旅游产业的成长和发展起到了较为积极的促进作用。但是，不可否认，行政区经济对我国旅游产业的负面影响仍然很突出，影响主要有以下几种形式。

　　1.“政府主导”思想成为各地发展旅游业的指导思想，有加剧旅游业区域与区域竞争的倾向。由于我国旅游业起始于政府的事业包揽，在其发展历程中各级地方政府始终起着主导作用，这种经济发展机制的惯性使得至今我国各地发展旅游业的主导思想几乎都是“政府主导”。发展模式也是“政府主导”型。各地区旅游发展的“政府主导”行为可以说是全方位的，首先是“主宰”旅游资源的所有权和开发权、旅游经济的发展权、旅游法规的制订与执行权。其次是“主财”，从资金投入、外资引进、财政预算、旅游行政开支等都起主导作用。第三是“主干”，即从基础设施建设、旅游目的地开发到旅游人才培养、旅游宣传促销等一系列旅游经济行为都是政府在唱主角。诚然，“政府主导”旅游发展，能有效地调动地方各种资源和因素，集中搞好旅游基础设施建设、旅游资源开发利用，能更好地协调旅游发展过程中的各种利益关系等等。但这种带有浓厚计划经济色彩的发展模式对于旅游经济实体和企业的成长壮大是不利的，极容易形成地方保护主义，加剧区域与区域之间旅游业的过度竞争，影响到国家整体旅游实力和国际竞争力的提升。科学地讲，并不是所有的地区都具有“优先发展旅游业”的条件，盲目地赶潮流，不切实际地提出“将旅游业作为主导产业来发展”，只会加剧旅游业的区域竞争，而且会助长一些地方的不良风气。