社会团体的合法性问题(一)

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提要：中国的社会团体在短短的20年里获得了巨大的发展，并在这一发展过程中表现出与秩序的复杂关系。本文从韦伯和哈贝马斯等人关于合法性的理论引申出一组可以有效分析社团兴起和运作的操作概念，分别从社会合法性、行政合法性、政治合法性的层面解释社团何以能够在与法律不一致的情况下"正常"地存在并开展活动，最后探讨了社会团体管理条例以法律合法性作为核心整合社会合法性、行政合法性和政治合法性以便要求社团具备充分合法性的问题。

中国的社会团体在短短的20年里获得了巨大的发展，并在这一发展过程中表现出与秩序的复杂关系。本文从韦伯和哈贝马斯等人关于合法性的理论引申出一组可以有效分析社团兴起和运作的操作概念，分别从社会合法性、行政合法性、政治合法性的层面解释社团何以能够在与法律不一致的情况下"正常"地存在并开展活动，最后探讨了社会团体管理条例以法律合法性作为核心整合社会合法性、行政合法性和政治合法性以便要求社团具备充分合法性的问题。

一、社会团体的四种合法性
在50至70年代，由于国家对社会高度的垂直整合，中国人基本上都是通过作为"纵式社会"的基层组织的单位或社队参与社会过程的。人们的社会活动一般是代表单位（城里人）或社队（社员）的活动，或者是在单位或社队内部发生的活动。近20年的改革开放使城里人不再完全依附于单位 ，使农村人从社员变为村民 ，于是，个人的归属（客观的）和认同（主观的）在制度上具有了从单一性向多样性变化的条件。人们不仅在单位的围墙里工作，还能够不用单位介绍信，自己就到单位外面与其他单位的人或没有单位的人结成某种组织，如形形色色的学会、校友会、协会、基金会或民间传统的秧歌队、钱会、花会、香会、同乡会等等。越来越多的人超越单一的单位归属，横向地参与社会组织，以一种新的机制参与社会过程。这种社会事实所包含的趋势就是社会团体（社团）的兴起。
社会团体在近20年里获得了巨大的发展，它们现在已经广泛存在于社会生活的各个领域和各种层次。从全国性的统计数字来看 ，各级民政部门登记注册的社团法人曾经有20万个，其中在民政部登记注册的全国性社团大约有1800个（康晓光1997：第630页）。从基层的统计来看，社团的数量也是很大的，一个县级市的市级社团就可能有上百个（王颖等1993：第15页）。从个人尤其是专业人士来看，相当多的人至少加入了一个社团，许多人加入了两个乃至三个社团。除了这些正式的法人社团之外，各地民间还有大量非正式的社团即民间会社，像花会、香会、庙会、钱会、老人会以及民族地区以议榔、词牌、理老和"款"为形式的民间会社在近20年又在各地恢复起来了。仅以我们自己的调查资料为例，在北京，与妙峰山进香庙会有关的民间花会就有上百个，散布在各个街道的秧歌队就不计其数了；在河北赵县的一个村，村民组织的"龙牌会"在一年里就与周围村庄的57个同类组织进行过像亲戚往来那样的交流。
各种社团在这一发展过程中表现出与秩序（法律秩序、政治秩序、行政规范、社会惯例等）的复杂关系。从法律秩序来看，有人把目前实际存在的社团分为四类：1）合法登记注册的社团，2）无法人地位的次级社团，即挂靠在合法登记的社团之下，实际上独立开展活动的社团，3）以企业法人身份在工商管理部门注册的社团，4）不进行注册的"非法"社团，如各种以"沙龙"、"论坛"、"俱乐部"名义活动的团体（康晓光1997：630）。我们在此基础上把社团分为三类：注册社团、挂靠社团、非法社团 。注册社团是指履行了完整的登记程序的社团；挂靠社团既包括挂靠在合法登记的社团之下的团体，也包括挂靠在各种企事业单位之下的和在单位之内活动的团体；非法社团除了康晓光所举的那些活跃在大城市的类别之外，还有广泛存在于城乡各地的传统型的民间会社。
这三类社团都程度不同地与法律秩序构成紧张关系。非法社团完全置身于法律秩序之外的现状在此毋庸赘言。挂靠社团总的来说是一只脚在法律秩序之内，一只脚在法律秩序之外，其种种超越法律的表现可以列举如下：第一，一个自主活动的社团有挂靠单位，但不履行登记手续；第二，在企业的名义下进行社团活动，例如，近20年以来许多气功组织（"中功"尤为典型）以这种模式开展传功集会和练功活动；第三，许多因定位于单位内部活动而准予免于登记的社团实际上也在社会上开展活动。即使是注册社团，虽然大致可以说是立足于法律秩序之内，但是也会不时地突破法律秩序：第一，有些注册社团在不履行年检的情况下又成了挂靠社团，那么它们在程序上就出了问题；第二，注册社团也会超范围活动，如医药协会通过收费进行"名医"认证活动。
可是，不论这三类社团各自与法律秩序是怎样的一种关系，它们大都在社会上各行其事，甚至大行其道，公开地、"正常地"或"好好地"运转着。不合法律或不尽符合法律的事实并不必然迫使它们成为秘密组织，进行地下活动。这无疑说明它们的存在和运行是符合某种秩序的，只不过其秩序不限于或超过了法律范畴。有鉴于此，我们在此引入"合法性"范畴，并且将要讨论，在理解社团的实际状况与社会秩序的关系的时候，合法性（legitimacy）是一个比"合法"（legality）更优的范畴。
"合法性"是一个内涵非常复杂的概念 。它的形容词legitimate（合法的或具有合法性的）有七条基本的义项：1）根据法律的，符合法律的；2）合法婚姻所生的；3）以继承权的原则为依据的；4）与既定的规章、原则、标准相一致的；5）符合推理规则的，有逻辑的，并因而有效力的；6）正当的（justified）；7）正常的或通常类型的。"合法性"概念被用来表明具有这些属性。概括地说，"合法性"表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某种习惯、某条法律、某种主张、某一权威），则要看实际情境而定。
"合法性"概念在社会科学（社会学、政治学等）中的使用有广义和狭义之分。广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范（韦伯1998：5-11；Rhoads 1991：167），或规范系统（哈贝马斯1989：211）。狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型（Weber1968：212-216），或政治秩序（哈贝马斯1989：184）。
广义的合法性概念涉及到广泛的社会领域，比法律、政治更广的范围，并且潜含着广泛的社会适用性。韦伯所谓的合法秩序（a legitimate order）是由道德、宗教、习惯（custom）、惯例(convention)和法律(law)等构成的（莱因斯坦1998：38）。有人曾概括说，"总而言之，韦伯所认为的合法秩序包括这样一些在经验上有效力的规则，它们由于实施方式的差别而分为惯例和法律"（Rhoads 1991：168）。那些由专门人员和机构保证人们遵从的规则是法律，社会自然遵守的规则是惯例。合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则，此外的社会规则还有规章、标准、原则、典范以及价值观、逻辑等等。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的各种先例。一个组织是否具有合法性，那就取决于它是否能够定位于某种合法秩序，具体地说就是能否经受某种合法秩序所包含的有效规则的检验。
合法统治是合法秩序的多种形式之一，因此在这个范围对合法性概念的使用是狭义的。由于韦伯在本世纪初对合法统治的三个类型（合理型、传统型和魅力型）的经典理论的影响，以及哈贝马斯在70年代初开创性地对这一理论在当代资本主义社会的有效性的证明 ，80年代以来关于统治的合法性的著述不断大量出现（Rigby and Feher 1982; Connolly 1984; Murvar1985; Dogan 1988; Saward 1992; Ranger and Vaughan 1993; Alagappa 1995; Simmons 1999）。这些著述无论研究的对象是西欧、北美，还是非洲、东南亚或社会主义国家，都是使用合法性概念讨论政治组织或政治共同体之内权力的支配者与被支配者的关系何以能够建立，其机制就是被统治者对统治的承认。哈贝马斯说，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认（哈贝马斯1989：184）。统治能够得到被统治者的承认，是因为统治得以建立的规则或基础是被统治者可以接受的乃至认可、同意的（Beetham 1991: 14；Saward 1992: 34）。
由此可见，合法性概念无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一要旨：由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。合法的统治体现的是公民对政府或群众对政党的承认，是一种"下"对"上"的承认。合法性概念在一定条件下也适用于平行的承认和"上"对"下"的承认。从圣奥古斯丁同意世俗公民身份的合法性来看（基恩1999：288），当"合法性"概念在古罗马初次出现时就可以用于"上"对"下"的承认。政治共同体特别是民族国家（或其政府）之间相互承认合法性在近几百年里越来越是一种普遍的现象，这实际上就是通过平行的承认而具有合法性的例证（Buchanan 1999）。近几年关于文化多元主义的讨论已经把表征合法性的承认的多向度引申到群体与群体的关系（平行的承认）、当权者与被统治群体的关系（"上"对"下"的承认），这种关系构成了一个共同体内异质文化群体的"承认的政治"：特定的文化或者具有特定文化的群体通过这种过程获得自己的合法性 （泰勒1998）。此外，90年代国际学术界兴起的与统治术不同的治理理论也注重共同体内多向度的协商机制，以此达成相互妥协、承认、一致，作为社会行动的基础（斯托克1999）。这些理论倾向都支持我们从多向度的承认来看待社团的合法性。
从理论上说，社会现象由于具有合法性而得到承认，可是，从社会学研究来看，社会现象由于得到了承认，才见证它具有合法性。这种以承认为指标的研究方式，对我们理解中国当前社团的合法性具有方法论的借鉴意义。于是，我们从社团获得的承认来分析社团的合法性时，可以把表达承认的主体界定为国家、政府部门及其代表人物，也可以界定为各种单位、社会团体，还可以界定为社会上的个人 。国家、政府部门的承认是与同意、授权社团开展活动联系在一起的。单位和其他社会团体的承认是与合作、提供资源联系在一起的。个人的承认则是与个人的参与联系在一起的。社团活动是一种群体的或组织的公共活动，这三种主体赋予它的合法性是它开展公共活动的基础。
与合法性相伴生的一个概念是"合法化"（legitimation）。它的最基本的意思是：显示、证明或宣称是合法的、适当的或正当的，以获得承认或授权。韦伯的合法性概念本身就包含着一方对合法性的宣称和另一方对合法性的相信（Merquior 1980: 4, 133），因此"合法化"本身就可以从"合法性"引申出来。"合法性"表示的是与特定规范一致的属性，似乎在表明一种客观性。"合法化"表示的是主动建立与特定规范的联系的过程，明显在强调一种主观性，一种有明确意图的主观努力。合法化可以理解为在合法性可能被否定的情况下而对合法性的维护（哈贝马斯1989：184，186），也就是说，合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候达成关于合法性的某种共识的努力。
合法化概念对于分析一个变动中的并且不断分化的社会的新兴事物与规范、秩序的关系具有强大的解释力。只有在不自动具备合法性的条件下才需要合法化，而合法化是要表明我们的行为符合你的或共同的规范，尽管看起来（或者实际上）恰恰相反。合法化的运作机制在于：第一，社会的价值分化达到的结果是已经不存在单一的、普遍的规范，有关各方只能在异中求同；第二，社会过程同时是一个对话过程（Rhoads 1991：180），在复杂的行为之上必须有一种表述在各方之间达成某种共识；第三，创新行为在实际上是突破既存秩序的情况下却能够得到秩序的认可。因此，合法化是一个引申秩序、重构秩序的过程。
我们梳理的这种关于合法秩序的理论有助于我们认识中国当前的社团是如何存在和运作的。我们从许多方面都可以看到，中国当前的合法秩序是复合的，是多样性和多元性并存的。1）从时序来看，新生的、存在已久的与往昔的规范并行于世，一方面不断有新的规范产生或被制定出来，例如新颁行的有关社团活动的法律、条例；另一方面，在作为改革对象的既有规范中，一些被放弃了，但一些仍然在延续；更为复杂的是，一些过去完全被否定并且在社会中一度消失的规范现在又复兴起来，在一定的范围内行之有效。例如，民间走会，只要组织者按照老规矩举行仪式，老百姓就会承认其活动的正当性。这种时序上的复合是社会转型时期的突出特性。2）从空间分布来看，以乡村为背景的活动与以城市为背景的活动所遵循的规范有差别，而城市中以单位为基地的活动与以街道为基地的活动所遵循的规范也不尽相同。3）从社会层面来看，中国的政治、经济、法律、行政以及文化等领域从高度整合到相对疏离，自成布迪厄所说的那种具有一定的独立逻辑、规则的场域（布迪厄、华康德1998：134）。来源于一个领域的合法性不一定符合另一个领域的规范，村民按照传统习惯承认的庙会、香会不一定能够得到基层政府的承认；即使那些得到了基层政府承认的民间信仰组织也可能没有履行法律手续。正是由于当前的合法秩序或秩序的合法性是依赖场域的，社团存在的合法性基础就必然是复杂的。
为了有效地分析社团与这种复合的合法性的关系，我们拟把合法性分解为社会（文化）合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性，建构一组操作概念。韦伯曾经把社会秩序的合法性基础划分为1）传统，2）感情的忠诚，3）对绝对价值的信念（对价值理性的信仰），或者4）对秩序符合法律的性质的承认（Weber 1968: 36）。我们的划分既参照了他的划分，也参照了前述七条义项的内容，当然也进行了一点务实的调整。第一，社会（文化）合法性对应于他所谓的传统和前述第七条义项，表示社团由于符合文化传统、社会习惯等组成的民间规范而具有合法性。第二，法律合法性与他划分的第四项和前述一至三条义项是一致的，表示社团由于满足了法律规则而获得的合法性。第三，政治合法性相当于他划分的第三项，可以包括前述第六条义项（正当性）的内容，表示社团由于符合国家的思想价值体系而被承认享有的合法性。第四，行政合法性与前述第四条义项有关，表示社团由于遵守行政部门（国家机关或具有一定行政功能的单位）及其代理人掌握的规章、程序而拥有的合法性。考虑到行政机关和官员在中国的法规体系和社会运作中特别重要的作用，行政合法性单列是十分必要的。行政合法性的内容虽然不在韦伯的这一划分里，但是完全可以从韦伯对科层制和政府行政的论述中引申出来。现代政府是以行使合法管辖权来执行其职能的，因此政府或其代理人承认、同意、授权的组织也相应地被视为合法的（韦伯1998：42）。我们的四种合法性都包含承认者肯定的感情态度，所以我们就不再把韦伯划分的"感情的忠诚"进行单列。
社团有四个获得合法性的场域，实际上一个社团可能只在其中的一个场域获得了合法性，也可能在四个场域都获得了合法性。也就是说，一些社团获得了比较充分的合法性，一些社团只获得了有限的合法性。这些场域在过去近20年里对社团的合法性要求是变动的，而社团在兴起和发展过程中对这些场域的依赖程度也是变动的。本文下面将从我们划分的四个方面来讨论社团组织者的生存智慧：利用局部的合法性得以兴起，谋求充分的合法性以利发展。