人民调解发展的新特点(一)

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　　摘要：在新时期构建和谐社会的过程中，人民调解发展呈现出新的特点：人民调解的法律依据进一步完善；人民调解组织和队伍向专业化、职业化发展；人民调解与其他纠纷解决方式相互衔接；人民调解协议的效力进一步加强。

　　关键词：人民调解；和谐社会；纠纷；解决机制
　　
　　积极、妥善地化解社会矛盾是构建社会主义和谐社会的一个重要内容。作为一种民间的诉讼外纠纷处理方式，人民调解制度在纠纷解决方面发挥着重要的作用。但是，随着传统的计划经济体制的打破及社会主义市场经济体制的确立，我国处于社会大转型之中，原有的道德、习惯、公约、行政性规则对社会共同体成员的约束力逐渐减弱，加之，由于缺乏法治的经验和传统，法治兴国的政策被理解为诉讼至上，因而，上个世纪90年代以来，人民调解在解决民间纠纷方面的作用曾被不断弱化。随着改革开放的深化和社会主义市场经济的发展，因利益之争而产生的纠纷大量增加。在现代矛盾日益增多，司法资源紧缺的情况下，强化民间调解的力度和份量，无疑能更好地疏导解决各种矛盾和纠纷，节省司法资源，促进和谐社会的建设。
　　
　　一、新时期人民调解发展的背景
　　
　　《论语・学而》曰：“礼之用，和为贵，先王之道斯为美。”反映了以儒家文化为代表的中国传统文化讲求协调、平衡、中庸，排斥对立、差异，以“和为贵”的立场和以“仁”的原则修身齐家平天下，倡导个人和社会、个人和国家的和谐与统一的价值取向和思维形式。“礼之用，和为贵”所蕴含的理念形成了中国古代重调和、轻诉讼，重德化、轻法制的法律意识，形成人们“耻于讼”的价值取向，人们习惯于用调解的方式来解决纠纷。虽然随着社会的不断发展和进步，中国传统调解制度所赖以存在的重要基础：封闭的小农经济、传统社会固有的家族制度、行会制度、族绅长老的权威以及三纲五常的伦理秩序已被逐渐丧失，但传统文化中重和谐、礼让的思想在整个现代社会中仍然存在并被赋予了新的内涵。新时期人民调解发展的背景主要体现在政治建设和法治建设两个方面：
　　(一)政治建设背景
　　中共十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央将树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会放到重要的战略地位，中国传统文化关于天人合一、民为邦本、讲信修睦、先义后利等有关和谐的思想精神被发展为以人为本、全面协调、可持续发展，民主法治，公平正义，诚信友爱，充满活力，安定有序，人与自然和谐相处的新和谐观。“和谐”这个符合中国儒家传统的概念在新时期被放到了更加突出的位置，“和谐”已成为中国当前最流行、最重要的关键词。
　　“构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。”构建社会主义和谐社会要求各类矛盾得到及时、妥善的舒缓和解决。在现实社会中，如何解决人们之间的利益冲突，既是法律的问题，也是道德的问题。人民调解通过运用道德和情理说教进行纠纷解决的方式可以唤起潜藏于人们内心深处的良知和美好情感，使得冲突主体达成合意，解决纠纷，在化解矛盾的同时，重建和谐的人际关系，并促进社会整体道德水平的提高，能够塑造更好的社会公共道德，奠定社会和谐稳定的基础。
　　(二)法治建设背景
　　进人2l世纪之后，以前那种将以利用法院诉讼与否作为判定人们法律意识和权利意识高低的标准，调解、和解妨碍了权利意识和法律意识成长的社会心理已开始逐渐消退，媒体和学者对于诉讼解决纠纷的效果、当事人和法院的诉讼成本、法院的力量以及滥诉、缠诉等问题开始给于关注，而与此同时，法院外的非诉讼纠纷解决方式受到了积极的关注。自2000年中共中央社会治安综合治理委员会提出“要高度重视矛盾纠纷排查调处工作”开始，以调解的方式解决社会纠纷开始重新受到重视。2002年，最高人民法院的司法解释《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和司法部发布的《人民调解工作若干规定》以及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发(最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见)的通知》，改善了人民调解工作的政策环境和工作氛围，人民调解开始进入一个新的发展时期。2004年，最高人民法院和司法部联合召开全国人民调解工作座谈会，中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干发表题为“充分发挥人民调解作用，创造瑟定和谐社会环境”的讲话，强调：“要根据民间纠纷的新情况、新特点，针对突出的难点、热点纠纷开展调解工作，化解改革进程中的利益冲突，做到哪里有民间纠纷，人民调解工作就延伸到哪里，将大量的民间纠纷化解在基层，保证改革和发展的顺利进行。”司法部部长吴爱英在2006年12月26日全国司法厅(局)长会议上发表《坚持以科学发展观统领司法行政工作，努力为构建社会主义和谐社会做出新贡献》的讲话强调：“各级司法行政机关一定要充分发挥人民调解的特色和优势，以化解社会矛盾纠纷为主线，以法制化、制度化、规范化建设为重点，狠抓组织、制度、工作、场所、经费、报酬‘六落实’，进一步加强人民调解工作。”
　　在司法部重申调解的重要价值的同时，法院也开始重新将司法调解的地位和作用提到重要地位，并开始重视诉讼与调解之间的衔接。2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条规定：经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。2004年在全国人民调解工作座谈会上，最高人民法院院长、党组书记、院长肖扬发表《人民法院应加强对人民调解工作的支持与指导》的讲话，强调“要切实把人民调解工作放在司法机构的重要议事日程，加强对人民调解工作的支持和重视”，特别是要“加强基层司法机关对于人民调解委员会的指导”。肖扬2006年10月16日在最高人民法院机关处级以上干部大会上强调：为构建社会主义和谐社会提供司法保障，要重点抓好八个方面的工作，而“加强调解，最大限度化解社会矛盾纠纷”是其中之一。
　　在推进社会主义和谐社会建设过程中，强调促进人与人、人与社会、人与自然相和谐，建设和谐文化，倡导和谐理念，培育和谐精神，在全社会形成共同的理想信念、道德规范和价值取向，使和谐社会的思想道德要求内化和深化为人民群众的思想行为方式和日常生活理念的要求，决定了纠纷的解决不仅仅是要求通过法律迫使双方当事人这样做，而是要求在纠纷解决的同时，进一步维持当事人双方未来的和谐关系。因此，尽量避免过度对抗的民事诉讼，促进当事人双方接受一种相互尊重、相互信任和理解的调解方式将成为纠纷解决的时代选择。
　　
　　二、新时期人民调解的新特点
　　
　　适应新时期矛盾纠纷的特点，人民调解在以下方面呈现出新的特点。主要体现在以下几个方面：
　　(一)人民调解法律依据进一步完善
　　到目前为止，中国共产党及其所领导的政府颁布的指导和规范人民调解工作的重要的法律法规有：1980年1月重新公布的《人民调解委员会暂行组织通则》，统一规定了人民调解委员会的性质、任务、组织、活动原则、工作方法和工作制度。1989年6月17日国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》，确定了人民调解依法原则、自愿原则和不限制起诉原则的三大原则。1990年4月司法部颁布的《民间纠纷处理办法》。这些法律法规对促进人民调解工作的制度化和规范化起了积极的作用。但由于这些规定非常简略，且法律对人民调解协议的性质和效力缺乏明确规定，致使人民调解制度的作用不能得到充分发挥。2002年9月，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》以及司法部令《人民调解工作若干规定》明确了经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。调解协议的合同性质的确定，强化了人民调解的法律效力，促进了人民调解工作的发展。