论中国养老社会保险的公平与效率（二）(一)
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我们认为，上述国家的养老保险制度无论是费用的筹集，还是养老保险制度结构模式都对我国养老保险制度有借鉴作用。笔者根据“三支柱”理论建议，对我国目前养老保险制度进一步完善等问题提出如下几点基本思考：
（一）建立三个层次的养老金计划体系，以实现公平与效率相统一
借鉴国外养老保险制度的经验，按照“三个支柱”理论，根据中国的情况，我国应建立国家基本养老保险统一、企业补充养老保险（亦称职业年金制，是企业和事业单位补充养老保险的统称）有别和个人储蓄养老保险自愿等的多层次养老保险模式体系。
1.国家基本养老保险。国家基本养老保险是养老保险体系的第一支柱。从总体上看，在我国国家公务员、事业单位工作人员、企业职工三大群体的养老保险方案设计中，应建立全国统一的国家基本养老保险制度，并在此基础上，再单独设计上述人员各自群体自己的补充养老保险方案。即再针对公务员、事业单位与企业职工的不同特点，分别颁发《企业雇员补充养老金法案》，以解决一切企业员工的养老保险问题；颁发《公职人员养老年金法案》，以解决公务员养老保险问题。此外事业单位的补充保险问题，首先确定其类别划分，属于公益性事业单位，执行《公职人员养老年金法案》；属于企业性质的，执行《企业雇员补充养老金法案》。其基金的运作方式实行现收现付与半基金制相结合，基本养老保险不含个人账户，目前基本养老保险中兼容的个人账户部分应分离出去。二是事业性单位人员与其体制改革相协调，完全属公益性管理的或参照公益性管理的事业单位，原则上执行国家公务员的国家基本养老保险加退休年金的办法，但是，参照公务员管理的事业单位，其工资制度须与公务员的工资制度统一起来，在退休年金的标准上可以作适当调整，以有别于政府公务员的水平。事业性单位转入企业的，则向企业养老保险的各种制度并轨。具体有关政策建议是：
（1）参保范围。应覆盖城镇所有劳动者。因此必须尽快将机关和全额预算事业单位的全体人员，“三资”企业的中方人员，私营企业人员及个体工商户均纳入统一的国家基本养老保险范围。
（2）资金来源。全部来源于税收，即由企业以本单位职工工资之和为税收基数，并执行统一的税收比例（15%为宜）提取基本养老金费用，以均衡税负。公务员和按公务员管理的事业单位，其基本养老保险的费用负担由同级财政在预算中安排。对一些特殊群体也要有针对性地对养老保险相关业务及其指标参数如缴费工资的确定和缴费方式应采取灵活措施。如对个体经济组织从业人员（这类人员中有三种情况：一种是在某个单位已工作10年以上的，一种是工作不到10年的，一种是新制度实施后的个体户，针对这三种类型的人员，其基本养老保险的计发应有不同的政策规定），首先将其纳入，其基本养老保险费的提取比例可略低于国家统一规定的税收比例，但缴费基数（可按本地区上年度职工月平均工资的固定额）应按政府统一规定执行。个人缴费（税）必须累计满10年或15年（这应与个人账户平均余命计算的年限相同，当然含视同缴费年限）。只有这样，才有资格享受国家的基本养老保险待遇。
（3）基本养老金的计发。计发待遇可采取两种方案：第一种方案，基本养老金按全国统一规定的社会月平均工资的25%计发；第二种方案，企业职工（含参照企业职工管理的人员）的基本养老金按当地职工上年度月平均工资的25%～ 30%计发。但是应把计发基本养老金与个人缴费年限结合起来，按国家政策规定个人享受基本养老金必须缴费满10年或15年，那么，很显然，人们在缴满规定的年限后会停止缴费。因此，为了激励多缴费，我们可以规定缴费满10年（中人）或15年（新人）按20%计发，缴费满25年以上按30%计发。不过，按上述规定执行，必须解决好两个问题；一是社会（或叫职工）平均工资的确定要科学合理，以保证按比例计发的养老金不低于城市最低生活费；二是对有些地方在新旧制度并轨时，为了平稳过渡，另加的补贴应予以取消，以保持政策的纯洁性和完整性。公务员（含参照公务员管理的人员）的基本养老金水平也应与企业职工的基本养老金保持基本一致，应根据公务员职业的性质、工资结构等不同特点，在具体办法上与企业应有所区别：公务员养老金构成=基本养老金 +过渡性养老金（或叫退休年金）+个人账户养老金。其中，基本养老金计发基数按其退休时当月的工资作为计发基数，计发比例按缴费年限（含视同缴费年限）在20%～30%之间确定计发比例。过渡性养老金（或叫退休年金）的计发也应采取与企业不同的办法，具体办法有两种：（1）过渡性养老金系数、工资基数亦不同于企业，其中，计发基数改为公务员本人退休前两年的平均缴费工资；计发系数略高于企业的1.0～1.4%，约为1.8%（这一系数应随着个人账户储存额的增长而逐步降低），第一个5年降为1.6%，第二个5年降为1.4%，直至降到1.2%，也就是说年金的替代率最终保持在 40%左右。公务员的退休金比例按30%（基本部分）+40%（年金部分）+20%（个人账户部分）的构成比较合适，取消指数计算法。用公式表示，则为：职工退休前两年的平均缴费工资×1.8%（同上即是变动的）×缴费年限（含视同缴费年限）。也就是说，必须取职工的全部缴费年限，如果在实际缴费年限和视同缴费年限之间只取其之一，那么，过渡性养老金给付水平就低了，因而就要再加一块年金补贴，那样块块多了，计算起来也麻烦。从公务员的工资结构及退休金制度的特点看，公务员过渡性养老金与个人账户养老金并不完全是此消彼长的关系。（2）如果把公务员养老金的替代率目标定为90%左右的话，那么，过渡性养老金＝公务员退休前的工资一（基本养老金+个人账户养老金） ×90%.假设某一公务员在新制度以后的10年办理退休，全部工龄为35年，退休前的当月工资为1700元，如其个人账户缴费按月平均1500元的缴费工资计算[即1500×8%（个人缴费费率）×12 （月）×10（年）÷120（月，即指平均余命）]，个人账户养老金则为120元，那么，用上述两种办法计算，其替代率前者为 90%，后者为93.7%，但后一种更为准确可靠。这主要是考虑到必须确保公务员退休时的工资水平与老办法相一致。因为现行公务员养老金的替代率水平（90%左右）高于企业（83%左右）。确保公务员的养老待遇90%替代水平，有利于保证公务员队伍的稳定，有利于提高公务员的素质和办事效率，我们采取了有别于企业的具体办法。本办法的优点是，既体现了公务员养老待遇略为优厚，也没有改变大的制度结构框架，同时在具体操作上较为简便。公务员的个人账户养老金应采取与企业职工账户统一的计发办法，即个人账户储存额÷120（也可以把平均余命定为150个月）。改革实施前已经离退休人员（老人），仍按国家原规定发放养老金。
对于企业“中人”在旧制度下的工龄认定问题，即“中人”过渡性养老金计算，我们亦可以采取两种办法：第一种计算法，计发系数略低于公务员的2%，约为1.6%，用公式表示则为：企业职工上年度月平均工资×1.6%×视同缴费年限（即认定工龄）。第二种计算法，计发系数与公务员的相同（因为公务员工资基数一般比企业平均工资高，这是两者的不同之处），则为2%，用公式表示，则为：企业职工上年度月平均工资×2%×视同缴费年限（工龄）。这两种计算方法是国外普遍的做法，与现行过渡性养老金计算方法相比，它至少有三大优点：（1）简便、明了、直观，管理成本低。（2）对职工过去的工龄认定是客观的，由于计发基数是取职工退休前上年度的职工平均工资，因此，职工可以从中享受到经济发展的部分成果。（3）有利于“中人”待遇水平与“新人”的待遇水平平稳过渡。
需说明的是，公务员的过渡性养老金和企业职工的过渡性养老金的性质不同。公务员的过渡性养老金相当于退休年金，这种计算方法适应按新制度退休的所有人，且不分“中人”和“新人”。之所以称其为过渡性养老金，一是想把它与企业职工过渡性养老金（在概念上）一致起来，二是想与退出公务员队伍的年金计算法分开。
（4）建立统一的基本养老金调整机制。公务员的基本养老金保持与企业退休人员基本养老金调整水平大体相当。调整基本养老金的依据，可与在职人员调整工资挂钩，按在职人员增加工资额的一定比例增加养老金，其金额与企业相差不宜过大；也可与在职人员增加工资脱钩，依据当地工资增长幅度的一定比例增加养老金。
2.企业补充养老保险。基金制的企业补充养老保险采取个人账户方式，即把原有的个人账户从基本养老保险中分离出来，并将个人账户的个人部分做成实账后，与企业的补充保险合并，合并后的个人账户由企业和个人按新的政策规定缴费，积累储存。这样一个基金制的个人账户将构成养老金计划体系的第二支柱。企业补充养老保险无论是个人缴费部分还是企业缴费部分都将由国家立法，制定政策，强制执行。鉴于目前金融体制还不完善，从稳妥出发，企业补充养老保险的管理由政府管理为宜。但是，必须根据不同群体的需要，建立一个既比较统一、合理，又有所区别的企业补充养老保险制度。
（1）统一补建职工的养老保险个人账户。企业职工养老保险个人账户是从1996年1月建立的。为了统一养老金的计发办法，对未参加的、或已参加而未建立个人账户的机关事业单位人员以及所有未参保的单位和人员应从1996年1月起补建其个人账户。对已参加养老保险而未建立个人账户的机关事业单位，其个人账户按其实际缴费工资及规定登记历年个人账户储存额；对应参加而未参加养老保险的机关事业单位及其他所有制企业和个体工商户，在按规定缴费比例 （单位和个人缴费比例可根据1996年起步时的比例到现在的执行比例之间确定一个综合缴费比例）和缴费基数（以职工现行工资为基数采取一次性补缴或分阶段补缴）收取养老保险费后，应根据国务院[1997]26号文件的统一规定补建个人账户，并从1996年1月1日起，登记历年个人账户储存额。
（2）统一个人缴费费率。公务员的补充养老保险（即年金）要建立国家和个人共同合理负担养老基金的机制，实行国家保障和公务员自我保障相结合的办法，改革由国家统包养老保险费用的做法。其中，国家负担部分，根据实际需要由同级财政预算安排；个人负担部分，应从本人工资收入中代为扣缴。强制性实行个人缴费制度，缴费比例根据国务院42号文件精神，由11%降至为本人工资的8%.关于补缴历年的，可与当地企业职工历年缴费比例相同，也可考虑一步达到8%.因为，个人账户养老金不存在互济性。个人账户养老保险（包括企业补充养老金或公务员年金）关系转移。公务员在机关和企业、事业单位流动，只转移个人账户本金及利息储存额；公务员调出公务员队伍时，退休津贴（年金）一次性规定算清，作为补充保险随同转移。其计算公式：转移基金额=转移时月缴费工资×计发系数×在公务员岗位的实际工作年限×10月×退休人员的平均余命（10年，“10年”可以再研究）。在岗公务员死亡或退休后未支付完的可由法定继承人继承个人账户的剩余部分。但是在职公务员死亡或退休人员死亡的丧抚费应从公务员年金中支付。
（3）企业补充养老保险的筹资方式。企业建立补充养老保险缴费比例，可根据本单位经济情况，在职工工资之和的4～l0%之间进行弹性选择。建立补充养老保险个人账户或与个人缴费部分结合建立个人账户。为减少麻烦，节约管理成本，记个人账户时按提取费用的绝对额记入，再不记缴费工资基数。
（4）建立公务员退休津贴（年金）。在公务员实行与企业职工大体相同的基本养老保险制度后，由于企业还可以按职工建立补充保险。因此，拟考虑单独建立公务员退休津贴（年金）制度，作为公务员基本养老保险的补充。退休津贴（年金）按照在公务员岗位的实际工作年限计算，拟出年金计算方法，政府认账，不必真正设立年金账户，这样成本大，没多大意义（因为按上述方法计算养老金，实质上就包含有退休年金在内了）。如果公务员退出其队伍，可根据规定的方法计算一笔费用，采取一次性清算给本人。如果公务员不退出其队伍，继续留在公务员行列退休的，那么在新制度建立后的退休人员都可采用上述公务员的两种计发办法（任选之一）计算退休待遇。
（5）关于个体工商户的补充保险。个体工商户除了缴纳基本养老保险费（税）所规定的费用外，还需为自己缴纳法律规定的个人账户部分。为了便于管理，个体工商户可按目前的缴费办法，将基本养老保险和补充养老保险合二为一，设定一个综合费率（15%～18%为宜），其中，8%为个人账户部分，其余部分作统筹后，再享受国家基本养老保险。关于个体人员缴费基数的确定，可根据当地的社会平均工资的60%至300%设立若干档次，供其选择：缴费方式可采取按月或按季度、半年、年度等：增加个人缴费网点，方便其就近缴费。数据库不必再记录缴费工资，只记入实际缴费额就行了。如果个体工商户重新在国有、集体企业就业，再按企业补充养老保险有关政策规定执行。对在城镇就业的农民合同制职工的养老保险问题，按个体工商户的办法管理。即可在当地参保，如果数次就业未离开统筹地区，且个人缴费累计满12年，达到国家法定退休年龄，符合享受基本养老金条件的，可按月享受国家的基本养老金，个人账户养老金也按个体工商户的办法执行；跨统筹地区就业或回农村的，可将其个人账户储存额全部一次性清算给本人，并解除养老保险关系。
（6）企业补充养老保险（即个人账户）的计发。企业补充养老保险不能提前支取，待职工达到法定退休条件并办理了退休后，其待遇水平按个人账户储蓄额的多少来确定，有两种计发办法：一是按个人账户实际累计总额的等额计算法。即按账户储存累计数（含利息）÷平均余命（可定为120个月或150个月）计算；二是差额计算法。不过第二种方法不稳定，不可取，以第一种计算方法为宜。补充养老金水平总体替代率保持在30%～40%左右为宜，这就是说，国家在制定政策时不要把补充缴费率定得太高。职工调动转移时，其补充养老保险个人账户本金加利息累计储存额全部转移。职工死亡或未支付完的可由法定继承人继承个人账户的个人缴费部分。但是职工和退休人员死亡的丧抚费应从企业补充养老保险费中支付。
（7）企业补充养老基金管理。由企业和个人共同缴费建
68立的个人账户类似香港强制性公积金，个人账户中的钱全部为个人所有，一般不进行统筹。但在基金的使用和管理上，是采取完全积累还是部分积累需根据情况而定。如果在社会统筹账户支付基本养老金不够时，统筹账户和个人账户应采取绝对分账管理（这是重新调整养老保险制度意义的关键所在），个人账户必须按照资本化管理原则，先缴费，后记账，不缴费不记账。这样，半基金制的管理模式将成为中国养老保险制度的主要特色。
3.个人储蓄养老保险。个人养老出自于个人自愿行为，参加个人储蓄养老有两种办理方式：一种是通过商业人寿保险，并按照其有关条款规定参保人员自愿选择支付方式。二是个人储蓄养老也可由各商业银行经营，劳动者个人自主到银行开办养老金储蓄专户。政府可以制定优惠政策，使养老金利率高于一般的商业市场利率或规定存多少钱可以免税，但要有限额。养老金储蓄一般在职工退休后领取，如果要提前支取则只按一般性居民储蓄利率和利息税计算。