公共产品价格监管立法探讨(一)

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内容摘要：市场失灵与自然垄断促使政府管制公共产品价格，这对保护消费者权益具有积极性和正当性。而政府管制公共产品价格亦会产生政府失灵和权力寻租现象，它对消费者权益保护带来了消极性与负面性。要克服市场失灵和政府失灵，充分保障消费者权益，就需要用法治来弥补缺陷。现阶段急需制定一部反映市场客观规律、符合中国国情、保障社会福利最大化的《公共产品价格监管法》，重构政府、经营者、消费者权力(利)，依法治价，并搞好法外配套改革。

　　关键词：公共产品，市场失灵，政府失灵，定价权，消费者权益保护

　　一、公共产品价格监管的现实缺陷

　　公共产品，在《辞海》上解释为：部分人的享受不会影响他人的享受，也不能或很难排除部分人去享受。与私人产品相比，它具有显著的三个特征：效用的不可分割性；消费的非排他性；提供目的非盈利性。公共产品所具有的特征，决定了私人在市场经济中无力或不愿投资生产利润较低或没有利润的产品，因而不可能向社会成员提供他们所需要的一切产品。所以学者普遍认为：“市场机制在私人产品的供给上是高效率的，但在公共产品的提供方面都存在局限性”。这就为政府干预与调控经济，以“有形之手”协调“无形之手”提供了空间。政府作为全体社会成员利益的集中代表，作为管理社会公共事务的行政职能机构，主动承担生产那些经济效益不好但社会公众必需的公共产品。同时，公共产品一般属于自然垄断行业的产品，如电力、电信、城市用水、用气、铁路、电视等通过管道或网络服务的产品。由于自然垄断经济和技术的特征要求，自然垄断的行业最终由一家或几家企业来垄断经营并产生经济效益。为了维护处于弱势地位的消费者的利益，防止垄断的生产者制定垄断高价掠夺消费者，有必要由政府出面进行价格规制。故有学者认为，在自然垄断行业，政府面临着两大责任：一是为了保证消费者享有最低价格的产品而保护独家垄断的局面；二是防止垄断厂商滥用垄断地位来攫取超额利润，从而导致消费者剩余和社会福利的净损失。正是市场失灵和自然垄断的存在，形成了政府监管公共产品价格的主角地位。

　　市场失灵是导致政府管制的起因，但政府不是万能的，不科学的管制和不当干预又会造成资源配置偏离帕累托最优，形成政府失灵。政府失灵主要表现在：(1)内部性。政府应当以社会公共利益为依归，但政府组织及官员有自身的利益目标。当其自身的利益目标与社会公共利益不一致时，其所实施的政府行为就有可能受自身利益目标的驱使而偏离社会公共利益。(2)寻租行为。随着政府权力对市场的介入，政府权力在市场上也就有了给市场主体带来利益的经济价值。市场主体受其利润最大化目标的驱使，必须寻求租用政府权力的机会。与此对应的政府一方，在其内部性的作用下，也可能寻求设租的机会，将政府权力出租给交付租金的市场主体。寻租现象不仅降低政府配置资源的效率，而导致政府腐败。

　　当前，我国政府在公共产品价格监管存在如下失灵和弊端。从总体层面来看，价格管制的定价标准是以企业实际发生的成本为基础进行核算的，这必然弱化企业降低成本的内在机制；价格管制当局与被管制企业之间信息不对称分布及价格管制部门权利的局限，使管制者在与被管制企业的博弈中处于不利地位，价格管制难以收到预期效果；加之实行行业准入管制，缺乏竞争动因，使被管制企业不屑提高效率、改善服务。这些都进一步强化了政府管制的失灵，为被管制企业侵蚀、背离消费者权利提供了空间。

　　从具体层面来看，以公用企业为例，价格管制具有明显的“政企合一”特征，集行政权与垄断经营权于一体的政府往往充当行业利益代言人，消费者明显处于弱势地位。一是公用企业自然垄断演变成行政垄断。作为管制者的行业主管部门(或地方政府)与企业之间政企不分。公用企业的投资由行业主管部门代表国家进行，行业主管部门实际上获得了投资者、管理者与监督者的“三位一体”角色。主管部门既是管制政策的制定者与监督者，又是具体业务的垄断经营者，企业的管理者、职工与企业行政主管部门的官员都成了企业内部人。由于缺乏有效的监督和制约，企业利用行业和地区垄断地位，膨胀成本，价外加价、乱收费现象严重，极大损害了消费者利益。二是公共产品由行业行政主管部门定价。《价格法》第18条规定，对重要的公用事业价格，在必要时可以实行政府指导价或政府定价。公用事业由于没有成本约束机制，所谓政府定价往往演变成企业与政府主管部门之间的讨价还价，结果是成本涨多少，价格就提多少。政府物价部门定价对消费者还相对公平，由行业主管部门定价简直是直接掠夺消费者利益。如具有行政主体身份的铁道部既是国务院铁路主管部门，又经营着庞大的全国铁路，直接领导国家铁路的运输生产，财务由铁道部统收统支，运价由其严格管制，铁道部成为全国铁路这个大企业的代表者。三是政府部门与公用企业“权钱交易”。行业行政主管部门与被管制企业间的直接利益不断，法律规制不严，政府及其官员难以摆脱“经济人”本性的支配，权力寻租不可避免。

　　从现行法律来看，政府管制公共产品价格的不当，消费者有许多具体法定权利受到了侵犯。(1)消费者的知情权。《消费者权益保护法》第8条规定，消费者享有知悉购买使用商品或者接受的服务的真实情况的权利。这其中就包括知悉商品服务的价格、费用等变动的情况。但行业行政主管部门与公用企业垄断了“信息权”，消费者知情权无从谈起。如长期以来铁路行业本身对作为定价依据的成本都不甚清楚，春运调价的前因后果更让消费者难于明白。(2)消费者的监督权。《消费者权益保护法》第15条规定，消费者享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。而面对公用企业强大的自然垄断和行政垄断优势，消费者监督权形同虚设。(3)消费者的公平交易权。《消费者权益保护法》第10条规定，消费者有权获得质量保障、价格合理、计量准确等公平交易条件。如公立医院的医疗设施和服务未见有多大改善，但医疗费却高得惊人，令人咋舌，使普通老百姓难以看得起病。(4)消费者的选择权。我国公共产品提供具有自然垄断性和行政垄断性，在其面前，消费者丧失了一项主要权利——选择权。在没有选择的余地下，消费者只能接受垄断经营者提出的垄断高价及差强人意的服务质量。

　　二、《公共产品价格监管法》的内容构想

　　市场经济为法治经济。法治是通过约束政府对经济活动的任意干预和约束经济人行为两个经济作用来为市场经济提供制度保障的，而这两个作用正是政府与市场良性互动的必备条件。政府和市场都有缺陷，因而二者互动应当以二者保持距离为前提，这就需要用法治来界定政府与市场的界限，用法治规制市场与政府失灵，从而为消费者权益保驾护航。因此，现阶段急需制定一部反映市场客观规律、符合中国国情、保障社会福利最大化的《公共产品价格监管法》，重构政府、经营者、消费者权力(利)，依法治价，并搞好外部配套改革。这将是一条保护公共产品消费者权益的科学可行之路。

　　1.监管范围。提供公共产品的行业大部分属自然垄断行业，为保护消费者福利最大化，需准确界定政府实施监管的行业范围。除非自然垄断公共行业外，需认真鉴定和区分自然垄断公共行业的有效垄断程度，并在自然垄断公共行业中区分垄断业务和非垄断业务，对于非垄断性业务要放松管制，引入市场竞争机制。因多种因素的变化，有的自然垄断行业会丧失其原有属性，在具备条件的前提下，应逐步部分解除直到全部解除监管。这就需要在立法时注意调整管理范围的规范化。一般来说，只要具备以下两个条件之一即可逐步解除监管。一是技术的变化。当引入新的技术后可以在竞争的情况下取得更低的成本时，原有的监管方式就需随之改变。如微波和卫星通信技术的出现就引起了西方发达国家解除了对长途电话的监管。二是替代产品或服务的成熟。如西方发达国家随着高速公路网络的形成，放开了对铁路运输定价的监管。

　　2.监管目标。实现消费者、经营者、国家三者利益的最佳平衡，监管目标至少包括三个方面。一是价格公平。体现公共产品的社会福利性，强调对消费者利益的保护，这是价格监管的最基本目标。二是合理经营。促进企业不断提高效率、维持财务稳定和可持续发展，保护生产者利益。三是引导消费。调节需求水平和需求结构，使之有利于国家的资源节约和环境保护，实现经济社会可持续发展。

　　3.监管机构。建立一个独立、公正、高效的价格监管机构，超脱于各种既得利益集团，不受其左右。并且要建立职能完备的价格监管机构，基本要求是实现价格监管与成本监控一体化，参照国际通行做法，以价格监管为中心，将价格监管机构与市场准入、运行规程等监管机构合并，建立各级公共产品监管机构。

　　4.定价权。国民经济运行过程中形成的经济关系是经济组织关系与经济活动关系相统一的关系，其中的经济权力活动与经济权利活动不可分割的联系在一起，相互制约，相辅相成，形成复合关系。就公共产品而言，其定价权不是一种行政权力，但也不是政府单方享有的经济管制权力或市场主体单方享有的权利，它应该界定为一种建立在市场基础上的、国家的经济权力与市场主体(包括消费者)的经济权利交相融合的综合性权力(利)。在这一权力(利)的分享中，政府、经营者、消费者的地位不可互相替代，不可或缺，应得到同等的重视。立法时应解决价格最终决定权的制度安排。有学者提出了价格委员会制度，即由管制者、生产者和消费者各按一定比例派出代表，由他们在充分对话中逐步消除彼此之间的利益碰撞与冲突，最终确定三方均能接受的价格政策。