城市公用事业改革与监管的理论反思(一)
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[摘要]公用事业所提供产品和服务的特性与整个行业的特性引发独特的契约问题。公用事业在生产阶段具备引入竞争的条件，在供给阶段则具备垄断经营的基础。政府承诺问题导致私人经营会产生较高的再谈判成本，而公有企业经营则常常面临着预算软约束。监管者与被监管者之间的信息不对称虽然可以用机制设计来竞争弥补，但公用事业的特殊性使得委托代理理论应用是有限的。
[关键词]政府监管 公用事业 政府承诺 信息约束 委托代理
2002年建设部发出《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》之后，有关城市公用事业改革与监管的文献增长迅速，人们对城市公用事业改革的动因、难点、阻力、改革的主要形式，及监管的内涵等问题，展开了较充分的讨论。相关部门和城市也进行了形式多样的实践，中国城市公用事业绿皮书《公私合作制的中国试验》（余晖和秦虹，2005）对此有一个较完整的介绍。
国外公用事业改革早在20世纪80年代即已大规模展开，一个基本经验是，在公用事业中引入竞争机制。但这种努力，可能导致公用事业部分的私有化，甚至最终导致全面的私有化。公用事业特殊的契约特性，可能导致民营化后公众承受垄断和资本的双重压力。而且，已有的研究也表明，公用事业部门效率的提高，并不是来自民营化，而是来自竞争，把垄断简单地从公共部门转向私人部门，丝毫不会促进竞争（陈富良，2000）。国外和国内都有这样的实践：城市公用事业民营之后又重新回到了国有制形式。人们认识到，在公用事业领域，不受规制的私人垄断比政府垄断对消费者的损害更大。本文针对公用事业改革与监管过程中的几个问题进行一些理论上的反思。
一、公用事业的特点与契约问题
一般来说，公用事业包括城市供水与节水、供热、供气、城市公交、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理以及城市绿化等方面。公用事业的特性可以从产业特性和产品与服务特性两个方面进行归纳。
从公用事业所提供的产品或服务看，主要特点有，一是公用事业所提供的产品或服务大多是城市生产和生活中必不可少的物资，其他产品或服务很难替代（无相近的替代品），或者替代的成本较高，如自来水、城市公交。即使是管道供气，有较近的替代品，但替代成本也不低。二是具有公益性。表现在它是城市所有居民共同使用，因而提供的企业负有一定的社会公益义务（普遍服务），不能分割使用。这样，面对这种特性，价格机制不灵活，不能完全遵循供求机制。三是利益计算上的不确定性。由于公益性的存在，公用事业的社会利益是长期的，收益难以核算（非市场产出核算的困难），也就缺乏一个终止机制。四是需求的波动性。不同季节对自来水的需求，不同时间对电力的需求，不同天气条件下或工作日对公交的需求等都存在差别。需求的波动导致生产设备利用率产生变化。
而从产业特性来看，城市公用事业在以下几方面又有与其它产业不同的地方：一是地域性垄断。公用事业提供的产品或服务具有鲜明的地域性，如自来水、管道供热、管道燃气等，只能在网络覆盖范围之内，不能在全国或全世界范围内自由流动。即使是在大中型城市，可能有多个自来水公司，也是多个垂直一体化的企业并存，各自垄断服务区域的供给。而缺乏相近的替代品，则使这种垄断性更强。二是具有投资大、回收期长与规模经济的特点。如自来水行业，其生产经营是高度资本密集型的，一次性投资大，自来水总管等固定成本都有很长的使用周期，投资专用性强，沉淀成本高。因而，重复设置自来水总管等固定网络系统是不符合经济效率原则的。这种规模经济性和大量的沉淀成本使自来水产业具有较强的自然垄断特征。
以上这些特性，使得城市公用事业具有独特的契约问题。
因较高的专用性投资所产生的沉淀成本，削弱了利用市场机制产生一流绩效的能力。而消费者要求得到低廉的价格和良好的服务，运营商则要维护其资产而获得垄断利润。
作为一种特殊行业，公用事业生产阶段具备引入竞争的条件，而供给阶段又具备垄断经营的基础。因而，对于公用事业，既有民营化的可能，又有监管的必要。作为自然垄断行业，由于技术的发展，生产环节可分，理论上企业可以盈利为目的生产商品和服务，消费者可以根据价格和质量选择企业。但是，公用事业依托网络而形成的垄断，与一般商品服务的供给方式又不同，因而需要政府进行监管以消除负面影响，既限制垄断高价，又确保服务和产品的有效供给，优化社会的资源配置，同时弥补公共服务中的信息不对称。
但是，公用事业在管理和经营方面的地区色彩较浓，存在区域差异性和地区溢出效应。地域性垄断使城市公用事业的经营和管理只能限定在某一特定的区域之内，区域差别使得公用事业的经营和管理方式与水平不可能完全一致，区域直接溢出效应和公益性，表明公用事业直接对本地区的经济社会发展和居民生活产生支持和服务作用。这些特性使得城市公用事业产品和服务效用的发挥范围限定在特定区域或城市，经营管理水平和利益关系也相对较确定，因而地方政府对其发展又有了干预的积极性和责任。
二、政府承诺问题
市政公用设施服务市场化的特征之一就是以合同约束取代行政管理。在自然垄断行业仿效市场，引入竞争机制，一个主要方式就是招标。定期就公用事业的自然垄断特许权进行招标，虽然只有一家企业获得特许权，但由于多家企业参与投标，可形成缔约前的竞争；又由于特许权的时限性，如5年后再次招标，故已获得特许权的企业，缔约后也并不能高枕无忧。显然，招标方式，增加了企业的竞争压力。另一方式是定价，价格上限被认为是激励效果较好的一种定价方式，它也有一个时限性，缔约后也有一个重新谈判问题。然而，由于技术、环境的变化，及人的计算能力的差异，任何合同都不可能是完备的，都存在一个再谈判的问题，再谈判增加了合约订立的交易费用。
有强制力的政府承诺问题，主要由以下因素引起。首先，由于技术的改进和生产率的提高，公众普遍感到现在服务价格偏高，要求提前修改合同，降低公用事业的收费，政府可能迫于政治的压力而提前修改合同，抽走企业的自身努力的结果；即使不提前修改合同，合同到期时，也会对企业提出更苛刻的合同，而产生鞭打快牛的现象。拉丰和梯若尔曾经描述这种短期承诺的情形：当第二届政府发现企业的成本较低，它不大可能知道企业是由于进行投资才降低了成本，还是成本本来就低而上一届政府并未严格要求。换句话说，第二届政府调整价格的可能性会对企业的选择形成干预。第二届政府如果拥有了修正上届政府错误定价的权力，那么它就不会对企业的投资给予回报。其次，当企业以各种理由，如经营环境变坏、效益变差，提出为保证供给的可持续性，要求政府提前修改合同，提高收费标准。政府可能迫于企业的压力而提前修改合同，这又会产生预算软约束问题，企业也无激励去降低成本。再次，基于引进外资的考虑，当合同签订后，又有出价更高的企业要求进入这一市场，新的投资者来了，政府可能出于资金的诱惑而中止或提前修改合同。因为资金约束本来就是公用事业民营化的一个动机。一般来说，由于政府承诺问题，私人企业在经营公用事业时，会产生过多的再谈判成本。而公有企业在经营公用事业时，则往往面临着预算软约束。
三、信息不对称约束
政府监管的理由之一就是弥补消费者与厂商之间的信息不对称。监管机构充当了一个信息中介的作用。然而，监管部门与被监管者（运营企业）之间也存在着严重的信息不对称，监管机构关于被监管对象的成本等信息是不完全的。在民营化之前，政府可能控制公用事业经营者的活动；民营化之后，政府与企业的关系需要重新调整，监管者面对一个新的垄断者。由于监管者和被监管者之间的信息不对称，监管者的政策可能偏好于产业利益集团。由于这种信息不对称，最优监管政策的设计面临着激励与企业的信息租金之间的权衡，而最优规制政策的实现在于监管者能提供一个完全甄别的合同菜单，让企业自己选择。机制设计理论在这方面做出了贡献。认为高效率的企业选择高效能的激励方案（固定价格合同），低效率的企业选择低效能的激励合同（成本加成合同）。既可以确保让成本高的企业参与，又阻止了成本低的企业进行寻租。但这种机制设计并没有考虑到在公用事业中委托代理问题的特殊性。