政府治理理念重塑基础上的公共预算决策模式变革(下)(一)

详细内容

　　　新时期公共预算决策重塑

　　一、公共预算决策分析框架

作为政府实施管理的主要途径之一，公共预算是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”，是民主的载体，是连接立法部门和行政部门的纽带，是确保公共管理效率和效益的工具。公共预算决策符合一般决策的规律，即：在寻找和分析备选方案的基础上，按照一定标准进行方案选择，这一简单的决策过程描述暗含着那些将显著影响预算决策的关键要素：决策参与者、决策权力的分配、决策的目标或方案选择的标准、决策信息。上述四个要素内涵不同的组合，又体现为决策模式的不同。
(一)公共预算决策要素。
1. 决策参与者。公共预算决策参与者包括：立法机构；预算部门；各主管部门(如各委办局)，通常认为主管部门具有寻求预算规模最大化的倾向；利益集团，是指“有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”；有时也涉及一般公众和媒体等。
2. 目标与价值。任何一项预算决策都包含价值要素与事实要素(西蒙，1988)。前者主要反映决策者的价值取向与价值判断；后者主要反映那些试图实现已确立的价值目标的活动本身的效率问题。
3. 决策权力。预算决策过程同时也是预算权力的分配与运用过程：有人提出预算申请，有人审议申请，有人或批准或削减或不同意申请。在有的场合下，预算决策自上而下展开，主要反映行政首脑的意图；而在另一些场合，预算决策自下而上形成，相关部门和个人共同参与。在某些情况下，行政机构主导着决策；而在其他情况下，立法机构具有与行政机构同等甚至更大的权力。
4. 决策信息。决策过程实质上是对相关信息的收集、整理、分析和运用的过程。为此，爱伦·鲁宾把预算决策称为“实时预算决策”，认为现实中的预算决策要根据不断变化的信息动态予以调整。
(二)公共预算决策模式：渐进主义与理性主义。
公共预算决策模式是指决策得以达成的运作机制，是上述四个要素相互作用并形成最终决策的过程。可以从渐进主义和理性主义两个基本视角来理解公共预算决策模式。
1. 渐进主义决策模式。从渐进主义视角来看，公共预算决策是一个政治过程。强调结合事实来考虑价值和标准，把分析限制在若干项选择之上，集中精力于亟待解决的问题，认为从现状中为一系列增量变化取得支持更为可取。渐进主义模式的代表人物威尔达夫斯基指出，“预算是渐进的，而不是全面的。预算的一项基本真理是，它几乎从来没有被作为一个整体而每年进行彻底审查，没有根据所有可能的选择方案重新分析现有项目的价值。相反，这些预算建立在上年预算的基础之上，只是特别关注有限范围内的增长或削减。”
2. 理性主义决策模式。从理性主义视角来看，公共预算决策是一个分析过程，强调以最有效率、最经济、最具效能的方式做出决策，认为政府活动的目标是从任何一项投资中获取最大回报。作为一种在智力上的努力，理性主义致力于理解现存于社会中所有被接受的价值，并赋予每种价值一个权重，然后寻找所有可选择的方案及其结果，最后选择一个在社会价值和成本收益考量下最具效能的方案。当然，完全理性的决策是不现实的，或者说会给决策者施加无法承受的压力。因此，公共预算决策的理性主义模式并不要求达到完全理性的结果，它实质上反映的是人们在决策中的一种目标定位和方法，一种试图达到的程度。理性主义下的决策机制也可称作“择优机制”。
从某种意义上说，渐进主义与理性主义主要反映了理论与实践的差别。首先，渐进主义模式倾向于强调事实究竟如何，而理性主义模式强调事情应当如何。其次，两种预算决策模式隐含了人们在政治、哲学上的不同立场。在政府的基本形式上，渐进主义反映的主要是多元主义观点；而理性主义则更倾向于精英主义论。