西方国家公用事业民营化改革的经验及其对我国的启示(一)
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内容提要：西方国家公用事业领域的改革取得了显著的成效，积累了相当丰富的经验。在我国公用事业领域改革过程中，借鉴国外公用事业民营化的成功经验，在政府宏观规制下，通过引入竞争机制，实现公用事业的民营化改造，有利于公用事业摆脱困境，实现企业效率和公共福利的共赢。
关键词：公用事业，垄断，民营化
公用事业部门通常是指邮政、电信、电力、供气、供热、供水、排水、公共交通等与人民生活和国民经济密切相关的领域；由于公用事业领域具有网络式服务和政治敏感性等特点，存在规模经济和进入门槛高、投资回报期长等特征，因而往往被认为属于经济自然垄断的领域。目前，我国公用事业的发展状况日益成为各项事业发展的瓶颈性因素。借鉴西方国家公用事业民营化改革的成功经验，有利于推动我国公用事业的改革，促进经济和社会的持续性发展。
一、公用事业民营化的可行性及西方各国的经验
由于财政压力、经济绩效和服务质量等原因，自1980年代开始，西方各国在公用事业领域都不同程度地开始了民营化的改革实验。所谓“民营化”，大体指政府从总体上减少介入的程度，更多地依靠民间机构、多样化的所有制形式与运作关系，满足公众对产品和服务的需求的运动，与“市场化”、“公司化”等概念相近。
美国学者萨瓦斯根据排他和消费两个变量对人类所享用的物品和服务进行分类，认为公用事业领域所提供的物品和服务属于排他完全可行的纯共同消费品，即可收费物品。这类物品由于排他是可行的，使用者只有付费，提供者才愿意供应物品，因而能够由市场来提供。我国学者郭剑鸣也认为，公用事业领域属于公民基本生活、生产所必须，须有偿向社会提供的“基本赢利型”服务。因此，这类服务可以通过市场机制提供具体服务。运用市场机制，在公用事业服务领域引入竞争，有助于弥补政府功能缺陷，克服政府垄断经营所带来的诸多弊端，如缩减政府开支，增加税收，促进信息公开化等。然而，公用事业行业由于存在投资巨大、准入门槛高、回收期长等特点，确实易于出现自然垄断的问题。加之，公用事业与人民生活有密切的关系，具有很强的公共性，因此相对于其他公共服务领域的民营化，需要政府更多的关注。
根据国外公用事业改革的经验，基于效率和公平的考虑，打破垄断，维护公用物品提供中的竞争环境，创造消费者在服务中的自由选择机会，是民营化的关键。主要的民营化方式有：
(1)合同竞争承包。通过与赢利机构或非赢利机构签订承包合同，提供所需的服务。这样，政府与服务提供者之间的关系由原来的行政关系变为经济合同关系。国外许多城市在公共服务领域引入竞争招标制，把许多市政业务承包给私营公司经营。由于竞争机制的作用，私营公司和市政部门的效率和服务质量都得到明显改善。萨瓦斯认为，合同承包的制度安排是“具有阶段性竞争特点的临时性垄断”，它“比市政服务效率更高，服务质量与市政服务相同，公正性至少不亚于市政服务”。
(2)特许经营。政府管制机构特许民营部门向公众提供服务，民营部门向政府付费。如特许民营公交车按市场规律提供公交服务，政府在法律、燃料等方面予以鼓励，不仅有利于提高公交服务质量、节约成本，还有利于创造就业机会，刺激国有公交公司服务的改进。
(3)补助与凭单制。补助是政府通过提供补助安排民营部门提供某种服务；而凭单制则是由政府向合格的服务对象签发凭单，由消费者选择所需要的服务。
(4)出售。既可以是全部出售也可以是部分出售。英国政府在向公众出售股票的基础上，以竞争性招标的形式把燃油公司、电信公司、天然气公司、自来水管理局、电力局等国有企业出售给私营公司，实现了民营化。德国和日本也以类似的方式实现了国有电话公司的政府撤资。
(5)民间补缺。许多国家在政府不能满足需求时，民营部门采取措施承担公众的需求，如高速公路、自来水系统、污水处理厂等基础设施领域。
(6)分拆。将垄断经营领域和潜在竞争部分分离，对处于竞争性行业，具有不同业务的经营性活动，可以拆分为几个组成部分，通过竞争增强其赢利能力。如电网、煤气输送管道、铁路轨道等难以直接竞争，但发电厂、家用电力和天然气设施零售业，车站设施等可以进行竞争，自来水公司可以按地域进行分拆。
公用事业服务的民营化在各国实践中获得了很大的成功。阿根廷对从事电话、电力、天然气、水资源和废水处理以及能源企业的五家国有垄断企业进行了民营化，既改善了政府和民营公司的财政状况，也改善了生产绩效，使众多利益相关者从中受益。英国在公用事业领域实行民营化后，价格明显下降，服务效率明显提高。公用事业民营化实验的成功激励着许多国家的市政部门推行民营化的改革。
但是，民营化成功的关键并不在于是公营还是私营，而在于是垄断还是竞争。在任何经营形式中，只要存在着垄断，消费者就很难得到质优价低的产品和服务。新西兰航空公司在竞争性的国际市场上一直在提供优质的服务，但在垄断国内航线的情况下却备受顾客抱怨，在政府允许安塞特公司参与竞争后，其效率、服务态度和质量迅速得到改善。实践表明，“在提供低成本、高质量的物品和服务方面，竞争往往优于垄断”，民营化即意味着“在公共服务中取消垄断，引进竞争”，为政府官员和公众提供更多自由选择的机会。
二、我国公用事业民营化的现状及原因
同许多西方国家比较，长期以来，由于我国实行高度集中的计划经济体制，因而在公用事业领域实行了直接行政垄断的经营、管理体制。随着我国向市场经济体制的转轨，这种管理模式的弊端日趋突出。于是，政府开始着力推进公用事业领域的改革。1993年，建设部颁布《全民所有制城市供水、供气、供热、公交企业转换经营机制办法》，1995年又颁布《市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见》，但是公用事业部门的经营机制转换仍然步履维艰。2002年12月27日，建设部在《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中明确规定：“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。”此后，许多省、市都出台了相关的政策，以吸取社会资金，投入市政公用设施建设。实际上，公用事业领域在引进民间资金和外来资金方面已取得了明显成绩。
然而，公用事业服务领域还存在着许多问题，主要表现为：
其一，公用事业服务领域的效率低下，服务价格昂贵。尽管某些公用事业部门实行了股份制改造，甚至也存在某种程度的竞争，但由于受同一个“婆婆”监管和庇护，而非市场中独立的企业，缺乏成本观念的硬性约束，具有官僚体制的各种弊病(如政治决策干预经营决策、投资冲动等)，导致公用事业服务成本高昂、效率低下，不仅带来了极大的浪费，而且很难满足群众多种多样的需求。垄断所带来的低效率远高于规模经济所带来的益处。由于公用事业部门由国家控制，必须承担政府的公共责任，为了维持社会稳定和人民的基本生活秩序，往往通过财政投资，以低于成本的价格限量为居民提供统一规格的服务，因而扭曲了价值规律，难以满足公民多样化的需求。同时，由于垄断限制了竞争，从而造成社会资源的浪费和社会福利的损失。
其二，公用事业领域的部门垄断助长了寻租行为和腐败现象。公用事业服务部门依附于行业管理部门，政企合一，既具有经济利润目标，又具有非经济性目标，而且往往政治责任压倒经济目标。由于政治主体与经济主体的合一，作为利益主体的公用事业服务部门和政府行业管理机构，在利益上紧密地联系在一起。政府行业管理机构能够从所管理的部门中获得利益，而服务部门也能够获得政策和预算的优惠。特别是某些垄断部门经常借其特权敲诈、刁难顾客。
其三，垄断提供公用事业服务不能满足公众日益增长的需求。不论是公共垄断机构还是私人垄断服务部门，为追逐私利都会滥用其垄断地位，减弱其对消费者的回应性，因而很难满足公众的适当需求。近年来“煤、电、油、运”等基础设施领域滞后于经济发展和公众需求而形成的矛盾日益突出，尤其是城市地区的“电荒”、“水荒”、交通堵塞、污水处理系统失灵等现象，已直接影响到人们的工作和生活。“都是垄断惹的祸”，公众的怨声和责难纷纷指向垄断服务部门。
造成这些问题的根源，既有社会、制度和政策的因素，也有实际操作的原因。具体表现在：
第一，由于政府职能还没有真正转变，政企分开还没有取得实质突破，政府还不习惯于按照市场经济规律进行宏观调控，因此投融资活动乃至经营过程中还存在大量的行政干预现象和垄断行为。如电信行业的价格管制方面，主管部门往往以“作为国家的企业要以国家利益为重，降价竞争会使总收益减少”为借口明确反对降价。同时，由于公用事业部门垄断经营成本、费用等信息，画地为牢式地提供物品和服务，一些公用事业部门甚至故意以设置服务障碍、胁迫或差别待遇等方式，强迫顾客购买其指定的服务和产品，造成地方垄断局面。
第二，由于公用事业产品公益性、价格机制不灵活和自然垄断的特性，加之受传统意识形态的束缚，思想不够解放，担心国有资产流失，总想谋求国有经济在企业中的控股地位，限制了民间投资者的积极性和有效竞争的程度。此外，由于投融资体制改革滞后，许多民营资本进入公用事业行业，缺乏平等的竞争环境，也限制了民营企业的参与程度。