民主的理念与村民自治的发展(一)
详细内容
今年11月21日至24日，笔者有幸参加了国家民政部在浙江宁波主持召开的“2002年全国村委会选举情况分析会”。经过会议交流和讨论，来自全国各地民政部门的实际工作者就如何完善村民委员会选举、向前推进村民自治提出了许多有价值和意义的看法与建议，本人作为一名研究村民自治问题的学者，在听了大家的发言以后，深受启发，受益匪浅。
值得注意的是，在这次会议上，不少地方民政部门的实际工作者指出，由于国家和地方村民自治相关法律法规中没有对村民委员会成员候选人的资格条件作出明确的限制，导致在一些地方，文盲和文化程度较低的人员、劳改劳教释放人员、违反国家计划生育政策的人员、地痞村霸等素质较低的人被村民选举为本村村民委员会委员甚至主任、副主任，给村民自治制度的顺利实施带来了不利的影响和后果。一些同志建议，为了在村委会选举中确保将那些政治素质好、文化程度高、办事能力强、工作作风正的农村优秀分子选举出来，使他们成为农村的好带头人，必须在村民自治有关法律法规中附加候选人资格限制条件，包括政治面貌、文化程度、年龄等条件。从会议交流和讨论的情况看，这种看法在全国各地民政部门从事基层政权建设实际工作的同志中带有一定的普遍性。据介绍，有的地方甚至已经在村民委员会选举中制定了“土政策”，明确要求村委会选举必须保证当选人数达到“三个60%”，即党员人数、具有高中以上文化程度人数和年龄在45岁以下人数达到60%。笔者认为，这不仅是一个民主观念上的认识问题，而且是一个关系到村民自治发展路向的实践问题。在此，本文试图就民主的理念与村民自治的发展路向问题谈几点看法，供各位关心和致力于推进农村村民自治工作的同仁们参考。
我国村民委员会选举遵循的主要原则是普遍选举原则、平等选举原则、直接选举原则、差额选举原则、竞争选举原则、秘密投票原则。其中，普遍选举原则和平等选举原则是关系到选举的公平性与民主性的最重要原则。我国1982宪法第三十四条明确规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。根据宪法的这一规定，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十二条也相应规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。上述法律规定表明，我国的民主选举属于普遍性选举，而不属于限制性选举，选举权和被选举权作为一对完整的政治权利，是同时平等地赋予每一个公民的。当然，从理论上看，虽然说我国实行普遍性选举，不对选举权与被选举权附加限制性条件，只是相对而言的。从上述法律规定的文字表述来看，我们不难发现，事实上，它们有两个主要的限制性条件，一是年龄条件，即必须是年满十八周岁的公民；二是政治条件，即必须是没有被依法剥夺政治权利的人。从宪法学的角度来看，这两个“限制性条件”属于“必要的限制性条件”。第一个限制性条件是对公民权自然条件的起码要求，这是现代民主国家普遍采用的一种限制性条件；第二个限制性条件是实行法治和宪政民主必然的内在要求，同样也是现代民主国家普遍采用的一种限制性条件。由于这两个限制性条件是民主国家普遍采用的“必要的限制性条件”，因此，在民主选举制度中，它们一般不被视为妨碍选举的公正性、平等性和民主性的因素，因而也就不是真正的限制性条件。
在民主选举制度中，选举权与被选举权的获得所必须的基本年龄条件和公民权资格条件是两个密切相关的因素。基本年龄条件的规定旨在为具有选举权的公民个人独立自主地行使选举权提供必要的身心基础和理性判断能力，充分表达公民个人的意愿，实现选举的价值。而公民资格条件的规定则是旨在保证权利的行使符合社会正义的需要，保证多数人的利益不受少数人的侵害。
在我国，之所以将选举权与被选举权作为一对完成的政治权利赋予公民，不将被选举权的资格条件要求看得高于选举权的资格条件要求，主要原因在于，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。只有从法律规定上普遍地、平等地将选举权和被选举权同时完整地赋予每一个公民，才能够彻底体现一切权力属于人民的宪法精神，才能保证公民在政治上、法律上的平等地位。如果在具备了公民权基本资格条件的情况下，额外地附加政治面貌、教育程度、年龄（某一个特定的年龄段）等条件，必然在事实上造成对一部分公民政治权利的剥夺，从而违反民主的精神。即使是在被选举权的规定中附加这些额外的条件限制，也会造成对政治平等和公平正义的破坏。
然而，从事实和结果来看，我们常常发现，选举权与被选举权总是不相称和不对等的，二者在许多时候往往表现为相背离。造成这种背离现象的原因，既有政治操纵因素的影响，也有民主选举偏好本身的作用。这种情况对选举权与被选举权作为完整的政治权利的理论构成明显的挑战。对于这种现象的认识，我们不能以果论因、以果定因，否则，我们会动摇对民主和法治的信念。
综观国内外各种政治性选举制度中有关被选举权（候选人）资格条件的规定，我们又不难发现，在较高层次的代表选举或者职务选举的候选人资格条件规定中，一般也会有诸如年龄、教育程度、居住年限等方面的具体要求。例如，美国宪法中规定，移民在取得美国国籍7年以后才有资格当选众议院议员，9年之后才有资格当选参议院议员。而对于作为美国总统候选人的条件限制，还明确规定必须是年满35周岁以上的公民。从美国40多届当选为总统的人基本情况来看，他们具备以下共同的资格条件：（1）绝大多数总统具有特定的政党背景；（2）受过良好的教育，具有较高的文化水平；（3）有丰富的从政经验和政治能力；（4）有强大的财力支持。而我国1982宪法第七十九条对国家主席候选人的资格条件规定也特别强调，“有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席”。这似乎也是对被选举权（候选人）资格条件的额外限制。值得注意的是，农村基层的选举与国家高层的选举是两种不同类型的选举，不可以简单类比；更何况，即使是宣称实行普遍性选举的国家，在政治高层的选举中，都有必要、有可能蜕变为限制性选举。
赞成对被选举权（候选人）资格条件加以额外限制的人一般认为，之所以要通过法律或者选举实施细则对被选举权（候选人）资格条件加以额外限制，是因为被选举权是比选举权更重要的政治权利，候选人要担任选民所赋予他们的权力，履行好自己的职权和职责，行使公共权力，必须要有比一般选民高的素质和能力，否则，就有可能导致当选者辜负选民的信任与委托。实际上，无论在法律上是否明确给予被选举权（候选人）附加额外的资格条件限制，这都只是体现了法律制定者的一种理想的价值偏好。党派属性、受教育程度、年龄、道德修养、能力特长等等，无不反映者政治社会人们对某中人格特质的价值取向。然而，在实际的选举过程中，每一个选民都会有自己个人的价值偏好，有些是与他人相同的，有些则与他人是不同的。如何将所有选民的个人价值偏好整合为社会共同的价值偏好？18世纪法国启蒙思想家卢梭的主张是，社会中存在一个具有普遍意义的“公意”的作用，在“公意”的影响下，每个公民个人的意志（众意）会自觉表示服从，从而形成公认的政治权威。代议制民主理论在西方出现以后，资产阶级政治思想家们主张，通过普遍的、直接的投票选举，用选票的统计结果代表多数价值，实现选举的价值偏好。
20世纪以来，世界民主政治的发展进程表明，在民主的选举制度建立以后，尽管统治阶级试图通过法律规定反映自己在被选举权（候选人）资格条件上的价值偏好，但选民的投票行为并不完全受制于法律所认可的选举价值偏好。而民主选举所反映的真实情况是，选票统计中多数选民所认同的价值偏好才是真正有效的价值偏好，尽管在事实和结果上这样的偏好同统治者在法律上所需要的价值偏好基本一致，但从实质上看，统治者制定的法律中对选举偏好的规定之所以具有合法性和权威性，不是因为它本身具有先验性和强制性，而是因为它来自多数选民的选举偏好，也就是说，某一种特定的选举价值偏好要想成为法律，进而具有普遍的约束力，不能够事先由立法者强加给选民，而是必须经过多次选举的实践，在选举中形成多数人认可的价值偏好，然后将它上升为法律。从目前中国农村村民委员会选举的实际情况与实际需要来看，我们一些学者和政府实际部门的领导者所提倡的在村民委员会选举中要对被选举权（候选人）资格条件的额外附加与限制恰恰是以一种先验的、居高临下的姿态强加给农民的选举价值偏好，尽管这些选举价值偏好的确具有合理性，同时的确有利于农村村民自治的顺利发展，大家的愿望与出发点也是善意的，但是，我们不能因为自己的主张具有道义上的正当性，就蔑视和不尊重农民的自主性，一定要农民按照自己的意愿选谁、不选谁。我们应有的正确态度应当是通过对农民进行耐心细致的宣传教育，通过广泛听取农民的意见和建议，通过尊重大多数农民的实际投票偏好，形成国家法律所提倡的选举价值偏好。否则，我们的行为很容易造成为民做主和代民做主。毛泽东同志生前说得好：我们共产党人要想当群众的先生，首先必须当好群众的学生。在推进村民自治、发展农村基层民主的问题上，毛泽东的这个观点是值得我们借鉴的。