政府公开的原则与例外：论美国信息自由制度(一)

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内容提要：信息公开是美国《联邦行政程序法》的重要组成部分，也是美国对世界行政法治的一大贡献。本文简要总结了美国信息公开制度的历史进程和最新发展，详细探讨了信息公开原则及其例外的司法适用，并深入分析了信息公开和个人隐私之间的复杂关系。由于信息公开与透明度在行政程序中发挥着特别重要的作用，美国在这个领域的经验应能对中国相关制度的完善提供有益的启示。关键词：联邦行政程序法；信息自由法；政府公开一、引言信息公开是美国《联邦行政程序法》的重要组成部分，也是美国对世界行政法治的一大贡献。民主社会首先是一个充满各类信息的公开社会，因而不相信保密，也不信任“暗箱操作”。因此，信息公开――尤其是政府信息公开――是民主社会的基本特征。充分信息不仅对大众选举政治官员是必要的，而且也是公民在知情基础上对行政官员的行为进行有意义的控制与监督的必然要求。信息公开的主要作用就在于使公民更好地理解行政组织的运作，使行政决策成为一个对公众透明的过程，从而便于公民对行政行为合法性的监督与控制。在签署《信息自由法》时，约翰逊（Lyndon B. Johnson）总统表达了信息自由的基本哲学：本法来自我们最基本的原则。当人民具有国家安全所能允许的全部信息时，民主才运行得最好。只要披露对公共利益没有伤害，就不能对决定蒙上秘密的面纱……我带着深切的骄傲感签署这项措施。美国是一个公开社会，人民的知情权受到拥护与保障。本文简要总结了美国信息公开制度的历史进程和最新发展，详细探讨了信息公开原则及其例外的司法适用，并深入分析了信息公开和个人隐私之间的复杂关系。由于信息公开与透明度在行政程序中发挥着特别重要的作用，美国在这个领域的经验应能对中国相关制度的完善提供有益的启示。二、 《信息自由法》信息公开的基本原则是，政府在获得了必要信息之后并不能将其占为己有。信息是社会的共同资源，因而政府在一般情况下必须对全社会公开其所占有的信息。有些信息本身就是政府创造的，譬如法律、法规以及其它政府文件。美国《联邦行政程序法》第552条要求某些规则与规章必须在《联邦法规记录》（Federal Register）上发表，且如果公民申请，行政机构必须为其提供某些重要决定与文件。1966年，这一条款被《信息自由法》所修正，要求行政机构披露所有受其控制的信息，某些列举的例外除外。1974与1976年，这些条款再次受到修正，要求行政机构的会议一般向公众公开。根据第552(a)条，《信息自由法》主要分3部分：（1）在《联邦法规记录》上公布的信息，（2）公民申请接触公布记录所含的信息，以及（3）信息的披露。如上所述，《联邦法规记录》已经包含了行政机构的规章和普遍政策阐述等基本信息。为了便于公众接触某些机构决定或意见，第552（a）（2）条要求行政机构制订详细的材料目录。披露的范围包含“在绝大多数情形下具有法律效力”的机构决定，包括“行政机构在法律或政策问题立场上的权威阐述”。应当公布但未公布或未获得适当编目的信息，对不知情或未获得实际通告的人无效，也不能被援引为行政先例。尤其重要的是三类文件：行政官员在个案裁决中“相对正式”的个人意见与命令，《联邦法规记录》中未发表的政策阐述和解释，以及影响公众的雇员工作手册，但不包括不影响外界的“纯粹内部”资料。[1]1． 信息公开的义务及其范围作为信息法的核心，第552（a）（3）条规定了广泛披露信息的基本原则。作为原则，任何人可要求行政机构披露其所存档的任何信息。作为条件，申请人必须“合理描述”他想要获得的信息是什么，但法院对这一条件采用极为宽松的解释。原来的立法语言是要求“可识别的记录”，但为了防止行政机构阻碍信息的披露，这一条件在立法通过时被取消。司法部长还指示各行政机构，如果拒绝披露信息，有关信件必须说明拒绝的理由、部门负责人以及向负责人上诉的权利。如果当事人不服，可以向法院起诉。和普通行政诉讼不同，起因于《信息自由法》的诉讼将导致法院的初审（而非上诉审查），因而法院将全面审查行政机构拒绝披露信息的事实与法律理由，对行政机构关于有关信息属于免除范围的认定仅给予很有限的尊重。在解释上，国会参众两院曾采取过不同态度。为了避免总统否决，众议院有意对某些条款采取狭隘解释，并有增加免除事项范围的倾向。参议院的解释则更接近《信息自由法》文字所表达的本来意义。尽管司法部长也曾依赖众议院的解释指示行政机构，进一步限制法律所赋予的权利，但基于这段特殊的历史，联邦法院明确采取更为宽松的参议院解释。即使如此，公众对于《信息自由法》的现状仍不满意。1974年，国会在大量听证和报告的基础上对立法作了大规模修改，增加了对披露信息的期限和收费标准的规定，降低了对刑事调查和国防信息的保护，授权法院对行政机构拒绝披露的信息作出庭内审查，且即使某些信息受到保护，如果其它信息不受保护且可以和受保护信息分离，那么不受保护的信息仍然必须公开。福特(Gerald Ford)总统以对第1与第7项免除事项的修正构成“违宪且不可操作”为由否决了法案。但国会两院以2/3超多数压倒否决，使新的要求成为立法。为了便于公民查阅和接触政府信息，1996年的《电子信息自由法》(E-FOIA)建立了“电子阅览室”(electronic reading room)。目前，通常的公共阅览室一般包括3类资料：行政机构在裁决过程中所作的最终意见和命令、特定机构的政策说明以及某些影响公众的行政人员手册。司法部长克拉克(Ramsey Clark)在其备忘录中指出：本法对执法分支施加了正面责任，以对信息的公布及其可得性采取新的标准与实践。它确定无疑地使披露成为超越的目标，只是在法律免除中所规定的迫切需要面前才作出让步。……主要考虑包括下列事项：披露是普遍规则而非例外；所有人都有平等权利接触政府信息；政府而非申请人有责任为扣留信息提供理由；如果被不适当地拒绝接触文件，当事人有权在法院寻求禁止(injunction)的救济方式。根据《联邦记录法》，[2] 各个行政部门有义务保存适当记录。如果“有理由相信”记录被不适当撤换，机构首长有义务报告司法部长。在1991年和1993年的案例中，[3] 记者分别起诉国家安全委员会(NSC)和总统执法办公室销毁有关伊朗门(Iran-Contra)事件的材料。1974年的《总统记录和资料保存法》把总统对文件的控制移交给“服务管理总局”(General Service Administration)，但排除了对总统行为的司法审查。因此，法院驳回了第二个案例的起诉，而把对总统行为的控制寄托于政治制衡。然而，国家安全委员会的有关政策仍然受制于司法审查，且如果信息涉及到电子邮件，法院判决仅提供打印文件是不合适的，因为那样可能会丢失信息发布源。在决定有关信息是否构成必须披露的“行政记录”过程中，最高法院主要考虑4个因素：[4] 文件是否在机构控制之下？在机构内部产生？是否进入机构档案之中？是否“因任何目的”而被使用？在1980年的案例中，申请人要求获得基辛格在任国务卿和总统的国家安全顾问期间的3份电话记录。基辛格把这些记录作为他私人所有，并把其中2份在他担任国务卿期间转送给国会图书馆。对于这两份记录，最高法院认为它已经在申请之前就脱离了外交部的控制。第三份记录是基辛格任国家安全顾问时期的电话谈话，而该顾问委员会所属的总统执行办公室并不是信息自由法所定义的“机构”，且该文件被转移到外交部并不表明它是外交部的文件，因为外交部并没有产生这份文件，这份文件也没有进入外交部档案，或“因任何目的”而被利用。一份文件在特定机构的物质存在本身并不能使之成为“机构记录”，否则基辛格个人的书籍等存放在他办公室的所有材料都将受制于披露。最后应该指出，《信息自由法》仅规定行政机构披露信息的义务，当然并不适用于任何收集信息的私人机构，也不要求行政机构从私人来源获得其所不掌握的信息。[5] 《信息自由法》的功能是迫使行政机构复制在其控制之下的现有信息，但并不要求它制造有关信息或回答公民的问题。事实上，自从实施以来，《信息自由法》已经发展出一整套赢利或非赢利的私人信息机构。和政府机构相比，它们通常能更有效与及时地提供有关信息，形式也更为丰富多采，但一般都不是免费的公共信息。在市场化的条件下，美国行政法的新问题是如何处理保护私人对信息的权利和促进公共信息公开化的关系。2． 信息公开的成本与效益虽然信息自由法有助于提高政府透明度，它在美国还是受到了激烈争议。赞成者认为它是透明公开的民主社会的象征，反对者则认为它是不惜成本的徒劳之举。尽管每个人都有权从政府那里及时获得信息，但80%的信息要求都来自商业机构或其代理人，只有大约1%的要求来自公益团体。[6] 可以理解的是，商业机构迫切想知道其竞争者向行政机构提交的信息，而他们的一般都会获得满足，但其所支付的费用完全不足以弥补信息搜寻的实际行政费用。2001年的统计数据表明，健康与人力服务部(HHS)共处理了近62600项信息申请，并为80%以上的申请提供了全部信息。大约12000项申请没有批准，其中绝大部分是记录不存在、当事人撤回了申请或没有负费等原因造成。1600多项申请因实体理由而遭到拒绝，其中最通常的理由是涉及到个人隐私（第六类豁免）。30项拒绝决定在机构内部的上诉中被撤消。HHS一共雇佣了170名雇员和一些临时工处理这些事务，花费高达1300万美元，远高于国会原先的估计，且通过对申请人收费形式收回的费用只有其中大约7%。同年EPA也花费了1200万美元处理仅14300条信息申请，为其中不到70%的申请提供了全部信息，为588项申请提供了部分信息，全部拒绝的申请只有62项。对于EPA来说，拒绝披露的最通常理由是商业秘密（第四类豁免）。司法部主要通过其下属的移民与规划局和监狱管理局，处理了近195000项申请，其中拒绝披露的比例略比其它领域更高。[7]三、 信息公开原则的例外：免除披露的信息虽然政府公开是信息自由法的首要原则，这项原则并非没有例外。在某些情况下，信息公开可能会损害国家的公共利益，信息自由法的制定者当然不会对此视而不见。事实上，美国法院长期承认两种行政豁免权。第一种类似于信息自由法规定的第一项豁免，和国家机密和国家安全相关。第二种类似于第五和第七类豁免，包括所谓的“官方信息”。两种不同类型的豁免对于获得信息的权利具有极为不同的含义。由于国家机密的披露将显然危害公共利益，法院对这类行政豁免权给予更高的保护，因而第一类豁免对信息权设置的门槛相对最高。尽管1974年的修正案限制了关于国防和外交政策的豁免权，法院仍然倾向于尊重行政机构对敏感信息的归类。[8]然而，例外不应“吃掉”原则。立法历史表明，国会并不想使信息公开原则的例外被用作扣留信息的口实，因而狭隘规定了具体的免除事项。行政机构不可基于国家安全等理由，而全部免除某一类信息的披露。免除必须基于特定信息的内容与性质。在1976年的一个案例中，[9] 最高法院指出：“有限的免除并未使基本政策变得含糊不清，即披露而非保密才是《信息自由法》的主要目的。”但在什么时候应该公开、什么时候应该保密，事实上反映了不同社会需要之间的复杂平衡。信息自由法的例外“塞进了短短一节，其中包括了现代民主政府所面临的几乎每一个主要矛盾、妥协和微妙平衡”。[10] 以下具体讨论免除的几种主要类别以及它们的法律后果。1． 国家秘密第一类豁免是所有被总统行政命令归类为“国家秘密”的信息。一旦被归为“国家秘密”，文件就具有完全保密的绝对特免权。然而，这并不意味着有关国家秘密的豁免权是不可质疑的。1974年的修正案授权法院对“国家机密”的归类进行庭内(in camera)审查。如上所述，这一提案曾因总统认为不可行并危及国家安全而遭到否决，但国会又以压倒多数再次通过。但庭内审查并非自动进行。在进行庭内审查之前，法院一般允许有关机构提出书面证明，在不披露秘密的前提下证明被归类的材料确实涉及到国家机密。在审查过程中，法院一般对行政机构的归类予以高度尊重。在1977年的一个案例中，[11] 法院指出“只有在记录模糊，或行政机构的宣称过于笼统或有‘用心不良’的迹象”时，地区法院才应进行庭内审查，以搜寻可分离的非免除材料。在此过程中，地区法院只需决定是否存在“合理依据”，以同意行政机构的归类。即使证据不足，行政机构也被允许在诉讼阶段补证。只要机构的归类合乎逻辑且在表面上诚实，法院就应维持归类。2． 内部管理信息第二类豁免是内部管理信息，主要是行政人员工作手册和指导意见，例如有关手册会告诉交通警察多少时速才构成超速。免除这类信息的理由，是避免披露一些和公共利益关系不大且公众一般并不关心的行政机构内部调控或简单杂务。如上所述，原来众议院报告对这类免除的范围很宽，而参议院报告的范围则较狭隘：“第二类免除仅涉及行政机构的内部规则与实务。这类例子包括有关工作人员使用停车设施、午饭时间或关于午休政策的阐述等规则。”在1976年的案例中，[12] 最高法院明确采用了参议院的报告。在该案中，法律评论的编辑要求法院命令空军学院对学生会制订的道德准则进行听证。法院指出：“第二类豁免并不适用具有真正与显著公共利益的事务……它只是要求免除行政机构为公共检查而收集并维持资料的负担，且不能合理预期公众会对其发生兴趣。”值得注意的是，这类豁免并不保护“暗法”，尽管防止犯法者钻空子的程序守则与指示可获得免除。在1978年的一个案例中，[13] 联邦司法部建议机构的“内部人事规则”应属于第二类豁免范围之内。司法部宣称，“内部人事规则”主要是处理机构和其雇员之间的关系，和影响雇员对外操作行为的“行政实践”（agency practice）不同。但联邦上诉法院反驳了这一论点，判决它既不符合第二类豁免的语法，也不符合立法历史。法院再次认为参议院的解释更符合立法目的，而众议院的解释则主要是处于当时的特殊需要，因而相对而言不那么可信。尽管如此，和其它几类豁免相比，第二项豁免的解释是最为宽松的。尽管公开这些“暗法”有助于提高政府透明度，但同时也将为法律规避者提供巨大帮助。因此，在1983年的案例中，[14] 法院采取了三步标准，在具体个案中探讨以下三个问题：有关记录是否和内部活动或人事有关？是否仅涉及“不具备公共利益的行政琐事”？其披露是否或损害合法公共利益？只有在对上述三个问题的回答是否定的情况下，法院才会要求行政机构披露内部管理信息。3． 商业秘密《信息自由法》的第三类豁免是金融与贸易领域内的“商业信息”。政府不仅是公共信息的提供者，也是私人行业信息的最大消费者。要调控银行、审批许可、授权新药上市、收税或统计人口，政府必须广泛收集信息。但有些私人信息因商业或隐私的原因而不应被披露，且私人经常只是在政府承诺保密的前提下才愿意提供信息。第四项豁免排除了商业秘密和需要保密的贸易或财务信息。之所以要免除这类信息的披露，是因为这类信息的披露将削弱信息提供者的竞争地位，或如果提供者对此存有顾虑，将阻碍行政机构收集必要的信息。第六类免除的立法原意是保护政府渠道外获得的商业信息，以及某些非商业的私人信息。对于后一类信息，参议院的报告列举了医生与病人、律师与客户以及租借双方之间的特殊权利关系。商业秘密则按照民事侵权法的定义，取决于下列六个因素：在有关企业以外知道信息的程度、企业雇员知道信息的范围和程度、企业对保护秘密所采取的措施、信息对其所有者以及竞争者的价值、信息所有者在发展信息过程中所费的人力与财力、以及其他人或组织适当获取与复制信息的难易程度。[15] 一般认为，第四类免除的范围和有关保护商业秘密的法律相同，但后者并没有独立的效力阻止《信息自由法》所强制要求的披露。