选举中各环节的漏洞与对策(一)
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--江西省第四届村委会选举的规则与程序分析
[摘要]本文对江西省第四届村委会选举中,各个程序、环节上已出现的漏洞作了归纳、分析;并从技术层面上对其原因进行分析;最后文章针对这些问题提出了相应的对策与建议。
[关键词]村民自治;选举;程序;规则;制度
选举的运作与实践,总是要以一定的制度框架为基础。显然,这种制度框架并不限指正式的制度文本,更主要的是指制度实践过程。1999年10月至12月底,我们到江西省C、T两县10个乡共40个村,进行村委会直选的现场观察研究。我们在其正式选举前即进入,并进行全程观察,既考察选举前平静的乡村环境与秩序,又观察选举竞争的现场,在选举结束后再进行深度访谈与问卷调查。本文,我们在40个个案报告的基础上,拟集中分析在村选举中选举规则与程序的落实情况,及其对选举的实际影响,如:选举各个程序、环节上已出现哪些问题?产生这些问题的直接原因是什幺?应如何尽可能地防止这些“技术细节”出现漏洞?
1.选举各环节上出现的问题
从我们对40个村的选举观察看,虽然多数村基本上是依法操作选举,但在各个程序上也同时存在或轻或重的与法规不一致的地方。
首先,村选举委员会的产生。按要求,选举委员会应由村民会议或各村民小组推选产生。但是,在操作中选举委员会主任一般由村书记担任,而其它成员的产生也多是由乡镇政府或村支书指定,或由乡镇干部和村支书定下后,提交到村组干部、党员会议上讨论,真正由村民代表、党员和村组干部选举产生的极少。这就带来随意性太强,村干部所占人数过多,缺乏代表性等问题。工作人员的产生也存在同样的问题。此外,在仲村、铁村、桃源等村,个别选委会成员成为正式候选人后并未能即时退出选委会。这些情况为一些候选人作弊提供了方便。
其次,选民资格的确认。在江西省民政厅制定的《选举规程》中,选民资格的属地条件是“必须是本村的村民”。从实际情况看,这一条件相当含糊。如,判定“本村的村民”的标准,是依户籍所在地还是依现居地,却并不清楚。近年来,绝大部分村庄中均出现了因嫁娶或农转非、购买小城镇(或城市)户口而导致实际居住地与户籍所在地不一致的情况,一些居于村中的人未必有本村户口,相反,一些户籍在本村的人未必就常住于村中、并成为村民们所认同的“本村的村民”。因此,在确认选民资格出现这个问题时,实际操作人员往往无所适从,如在罗家村就出现了这种纠纷。
第三,候选人条件的制订。按照法律,享有被选举权的村民都享有成为候选人的权利。虽然江西省规定,县、乡选举工作指导小组可根据实际情况对村委会成员的任职条件提出一些具体的指导性意见,但同时指出,这个指导性意见须“由村民选举委员会提请村民会议或村民代表会议讨论通过后张榜公布”。但实际上,各村候选人条件均是由县、乡统一制定,根本未提请村民会议或村民代表会议讨论。再说,所规定的一些条件也有不合理甚至不合法之处,如有的规定,候选人必须具有初中以上文化;年龄要在18周岁至45周岁,特殊情况可放宽到55周岁。有的甚至出现“因人设制”、“因人改制”的现象,游村选举中原本规定的候选人年龄须在50周岁以下,但为了让52岁的原村主任继续当选,就将年龄条件放宽至52岁。
第四,选票的发放与登记。在发放选票这个环节上,大部分村都出现漏洞。在选举严重作假的6个村中,大量的选民根本没有得到选票,工作人员在乡村干部的授意下,将选票扣留在自己手中不发下去,自己一下子填写几十张甚至上百张选票,所选的人都是上面内定好的。如在下章村,只发选民证给选民,以造成拿到了“票”的假象。至于《选举规程》“领取选票的应在选民册上作出标志,以便核对统计”的要求,能认真做到的村实际上很少。
第五,正式候选人的确定。40个村确定正式候选人时,大多数虽能遵循省里规定的依法、客观公正和差额的原则,但没有一村采取了由村民会议或代表会议投票预选的方式。在具体操作过程中,县、乡政府干预过度,甚至以利诱、胁迫等手段来操作。另一方面,村选委会又过于依赖政府,缺乏自主性,如在艾村、石桥等村,当乡、村组织原先预定之外的选民脱颖而出,理应成为正式候选人时,县、乡、村组织甚至出面对其施加压力,迫其退出竞选。这些都明显违背了《村组法》的精神。
第六,正式选票的设计。在正式候选人确定后,公布名单及选票中候选人的排序往往容易引起争议。候选人是按预选得票多少、还是按姓氏笔划来排序,江西省民政厅的《选举规程》未明确规定,这造成了实际操作中的无法可依,无所适从。这虽增加了基层组织的自由裁量权,但极易引发纷争。如新坪村选举中,为应付可能引起的纠纷,村支书竟备印了两套选票。
第七,投票中的问题。从40个村的选举看,投票环节最容易出现作弊行为,其方式归纳起来主要有:一是滥用流动票箱。在40个村中,仅有2个村的投票是在村民会议上完成的,其它村皆实行了流动票箱(详见表1)。对此,县、乡、村干部的解释多是:“全村规模大,人口多,居住分散”,“群众对选举不感兴趣,不愿来”,总之,集中投票很困难。最糟糕的是,在使用流动票箱时,一些村并未严格按照规则来操作,甚至严重作弊。从我们对流动票箱投票与选举合法性的相关分析来看(详见表2),它们之间的相关性显著(P0.05)。这表明,流动票箱为一些人作弊大开了方便之门。二是委托投票不规范。许多人代填票数超过3张,一些工作人员在发放选票时往往将全家的票交由一人代填,使得一人一票选举成了“户代表”选举。更有甚者,有的选民在别人不知情的情况下擅自“越俎代疱”,对此,一些工作人员也不闻不问。三是投票没有严格遵循“秘密”原则。不少选民填票时十分随意,随便抄别人的或请人代填;有的人则站在其它选民身边观看其划票。一些候选人及帮他拉选票的人更刻意影响别人填票,他们暗示、怂恿村民填某某某,或站在选民身边形成压力,迫使其碍于“情面”填自己或自己所支持的人。四是对流动票箱保管不善。有的村不能严格保管流动票箱,随意放置。五是流动票箱的制作很不规范。吴坊、下章等村的票箱开口过大,伸手即可进去拿到选票。而在尺江、洲村等村提名中,工作人员甚至不用票箱,将选民写好的票放在衣袋或麻袋里。
投票站流动票箱投票站+流动票箱村民会议+投票箱村民会议+流动票箱仅有村民会议村民会议+投票箱+流动票箱12.5%40.0%10.0%2.5%27.5%5.0%2.5%
资料来源：对40个样本村情况的调查。
选举合法性流动票箱Total是不是合法8614有差距17219违法606
资料来源：对样本村情况的调查。
第八,唱票、计票中的问题。《选举规程》规定,有效选票分拣出来后,由唱票、计票人在两名监票人的分别监督下,对选票进行逐一唱票、计票。这一点大多数村能做到,但也有一些村是一人计票,无人唱票、监票。这就为一些村干部在计票过程中作弊提供了方便,如爵誉村,村支书在“一转眼间”即拿出了一沓选票。
第九,对争议的裁定。大部分村在选举过程中都曾出现争议,如选民资格的认定,正式候选人的确定,对废票与有效票的认定等等。从观察情况看,当这些纷争事关选举结果时,村组织往往会请示县乡政府,有时乡镇干部也会不请自到,直接介入。他们对该事件直接表态或作评价,对选委会施加影响甚至拍板裁定,使得事情向着有利于自己的方向发展。
第十,竞选中的问题。在正式投票前,大多数村的选委会并不会向选民介绍候选人,这对一些从未当过干部的候选人十分不利。如在拥有3千多人口的普田村,一位从未当过村干部、知名度不高的村民成为村主任候选人后,他要求选委会主任带他到其它自然村去作介绍,被以没有时间为由拒绝。结果,该候选人眼见自己当选毫无可能,便自动提前退出竞选。此外,在选举大会上,村主任候选人本应进行竞选演说,村民也可进行提问。在40个村中只有12个村进行了这个程序,这些村仅有坎下一个村安排了选民提问。石桥村甚至安排在投票结束之后、唱票计票之前进行“形式化”的竞选演说。