国民政府十年(1939―1949)基层民意机关建设数量分析(一)

详细内容

【内容提要】1939年，为摆脱内忧外患的困境，国民政府重拾地方自治，推行新县制。在县及县级以下设立基层民意机关，然而，从1942、1944、1947年三个典型时间阶段看，稍能体现民主性质、国民政府又三令五申、倾力打造的基层民意机关并没有如期建立，这就使民主政治丧失了基本的组织基础。因此，所谓地方自治只能是无法实现的虚幻梦想了。

【摘 要 题】民国史研究

【关 键 词】国民政府/基层民意机关/民主政治

【正 文】
1939年，国民政府在内忧外患中改革旧的基层组织，颁布《县各级组织纲要》(以下简称《纲要》)，确立新的县政体制，即新县制。新县制重拾地方自治，在县及县以下逐级建立基层民意机关，为此，国民政府大张旗鼓地宣扬：建立民主政治，从基层做起。
从1939年起，国民政府就着手在其控制的范围内建立起从保甲到乡镇及县市的各级民意机关，即保民大会、乡镇民代表会、县参议会。同时，国民政府还大造舆论，大肆宣扬：民主政治从基层开始。国民政府为什么在抗战最为艰苦――人力、物力、权力需要相对集中的时候，却抛出“民主绣球”，让芸芸众生各表其意、各抒己见呢？

　　　　一　新县制下基层民意机关建立的背景

　　(一)面对困境的政治反弹
国民党在抗战时期加紧实施“地方自治”，建立基层民意机关，首先可以理解为它是一种自然性的政治反弹。任何政府在遭遇危急的时刻，都会采取一些应急措施来度过难关。在当时的客观条件下，国民政府选择此举确实事出有因。
抗战进入相持阶段后，国民政府丢失了沿海地区和东南工业中心，退居以四川为中心的大后方，使政府一贯仰仗的海关和工商业税收几近断绝，在饱经内战破坏而又相对贫瘠的大后方，国民党政府面临重重困难，承受着来自国内外的巨大压力。国际上，随着世界大战的爆发和演变，英美与中国关系日益密切，英美对国民政府的专制与腐败则有了更加深刻的了解，“中国内部的不协调，国民党蒋介石政治的不民主，影响了军事，英美对此也表示不满”。[1] (P. 134)
从国内看，为了消除后方人民对政府专制的不满和集中有限的人力物力资源与日军作战，蒋介石希望通过建立基层民意机关，向社会各界表现出一定的民主姿态，一方面能够及时征兵征粮，补充军需和兵员以应付危险形势、稳定政局；另一方面又能达到强化基层政权、增强政府统治效能。
　　(二)国民党加紧推行“地方自治”，建立县各级民意机关，也是同共产党争夺民众，巩固其政权基础的需要
抗日战争时期，中国共产党在各根据地相继建立了抗日民主政权，尤其是农村各级基层政权普遍建立起来。中国共产党在各级基层政权中进行的民主选举尝试，使得农村中几千年来倍受剥削压迫的劳苦大众第一次翻身得解放、当家作主人，所以他们革命热情高涨，踊跃参军保卫新生政权，这也为中国共产党力量的迅速增强和坚持敌后抗战提供了可靠保证。与此相对比，国民党在农村的基层政权则相对薄弱，而且声名狼藉。为了同共产党争夺民众，巩固后方，达到“限共”、“防共”的目的，国民党从抗战爆发后也日益关注农村工作，建立基层各级民意机关这一具有民主精神的组织机关就是政府借以改变民众对专制政府看法的一种手段。
　　(三)抗战时期，国民政府实行地方自治，建立基层民意机关也并非一时兴起，它有着深厚而长久的历史渊源
中国自鸦片战争以来，许多先进知识分子都在洋人坚船利炮的轰炸下，开始审视自己的国力、制度和文化。康有为、梁启超都曾对地方自治抱有幻想。康有为曾多次上书光绪帝，指出唯有变法，召开国会，“各省设民政局，举行地方自治”，“凡善良之政体未有不从自治来也”[2] (P. 37)，才可最终图强，以救中华。梁启超也说：“就天下万国比较之，大抵其地方自治之力愈厚者，则其国基愈巩固，而国民愈文明。”[3] (P. 47)一代伟人孙中山先生更对地方自治情有独钟，他希望通过建立牢固的基层民主，最终使中国走上富强民主之路。
从1928年起，国民政府就一直声称要完成孙中山先生的遗愿，实行地方自治，所以颁布《县组织法》，制定了地方自治原则，准备建立县各级民意机关。但随着内战的爆发和扩大后，国民政府很快便用保甲制度取代了地方自治，县各级民意机关根本没有建立，更无所谓的民选、民议等四权的行使。虽然如此，孙中山先生的先进思想却并未受到人们的怀疑和抛弃，相反，越来越多的知识分子、民主人士认识到孙中山地方自治思想在中国实践的艰难和重要，更加信仰三民主义。所以，这时期孙中山先生的地方自治思想仍是凝聚社会力量、鼓舞民心和士气的有力武器。
于是，在内忧外患中，国民政府开始大张旗鼓宣传地方自治，并不遗余力地推广各级民意机关。

　　　　二　县各级民意机关建设状况

　　(一)1939年民意机关在理论上确立
从1939年起，国民政府开始推行新县制，县各级民意机关从理论上首先确立。
《纲要》规定：县为自治单位；县以下为乡(镇)，乡(镇)内之编制为保甲；县设县参议会，由乡(镇)民代表会选举县参议员；乡(镇)设乡镇民代表会，由保民大会选举之代表组织；保设保民大会，每户出席一人；甲设户长会议。这样，基层各级民意机关实际是指县参议会、乡(镇)民代表会、保民大会、户长会议。
1939年《纲要》实施，然而，县各级民意机关并没有立即在全国推广设置。首先在程序方面，国民政府设置了许多难以突破的障碍。国民政府规定了各级民意机关候选人必须经过一系列程序筛选，重要的如：公民宣誓登记；保甲编整与职业团体组训；公职候选人考试等。然而，建立必要机构、完成这些事宜的配套法规还没有及时制定、公布，或即使公布了也没有宣布立即实施；《纲要》还规定，地方民意机关的建立，采取递级设置及间接选举的办法，自下而上，即由保民大会而乡镇民代表会，而县参议会，依次成立。这是一个浩大的工程，需要相当长的准备时间。因此，《纲要》实施后，县各级政府迟迟没有动作，连最简单、最初级的公民登记都未能进行。
　　(二)1942年，广西、四川出现民意机关
1942年抗战形势日益紧张，各民主党派、各社会团体纷纷要求国民政府进行改革。迫于抗战需要及人民要求民主和改革政府的压力，许多省份开始自订法规，越过保民大会和乡镇民代表会先期设置县临时参议会，如广西省订定《县临时参议会章程》、四川省订定各《县临时参议会组织规程》(以下简称临时法规)，1942年，在广西、四川最早出现了国民政府的民意机关，县临时参议会。
四川首先揭开创建基层民意机关序幕有其深刻的社会背景。政府抗战开始后，国民党军队节节败退，政府内迁，丢掉了东南工商业中心的国民党税收大减，只能把西南一隅作为财源的聚敛地，然而西南的云南、贵州、西康都比较贫穷，只有四川基础稍好，所以抗战需要的兵、粮、税等任务大多由四川来承担。但是，四川省区域大，县份多，情形复杂，同时征兵、征粮、征工、征税又急如星火、刻不容缓，如不采取有效措施，四川势必陷入混乱，而若四川动荡，国民政府则再也难找立足之处。
1942年春，四川省提议组织县临时参议会，其理由是：“在抗战期间，许多重要的政令(如征兵、征粮)均须与人民代表协助进行，可以减少许多阻碍，推行较为利便。”[4] (P. 20)中央政府思量再三，又拿不出更好的办法，于是批准试行。结果，四川省县临时参议会成立以后，“颇有成效”，“举凡征兵、征粮、征工、征税等等工作，有了县临时参议会的‘赞助’，就更得心应手，予取予求。”[5] (P. 213)县临时参议会的建立真如灵丹妙药，于是各省纷纷效仿，先行成立县临时参议会。1942年，内政部对各省成立的县临时县参议会数作了一番统计，如下表[4] (P. 22-23)：
省别 已设立临时参议会的 已举行乡镇民代表会的 已举行保民大会的
县市局数 县市局数 县市局数
总计 323 203 507
四川 138 ―― ――
云南 70 ―― 130
贵州 筹设中 ―― ――
湖南 筹设中 ―― ――
湖北 ―― 2 2
广东 ―― ―― 37
广西 99 99 99
江西 14 ―― 44
福建 ―― ―― 已举行
河南 ―― 19 67
安徽 筹设中 ―― 38
西康 筹设中 6 5
陕西 筹设中 ―― 74
甘肃 筹设中 ―― ――
青海 ―― ―― 11
浙江 ―― 77 已举行

1942年，全国共成立县临时参议会323个，其中，四川一省几占半壁江山，共有138个；其次是广西，建立99个，也近总数的30％，再次是云南和江西，分别是70和14个，占总数的20％和4％。
从数据来看，当时的县临时参议会数额虽有较大改观，但相对于全国来说，不仅总数少，而且分配极不均匀，在国民党统计的16个省份中，已经建有县临时参议会的只有4个，占总数的1/4。已举行乡镇民代表会的县市局数只有5个，占总数的1/3，如果用已成立民意机关的总数与各省实际的保、乡镇、县的总数相比，各省民意机关的成立率更是微乎其微。依靠这样的民意机关去行使民主权利，其结局可想而知。更何况，我们不能忽视这样一个事实，全国各省建立民意机关的意图已从“唤起民众参政热情”、“训练人们行使四权”等方面转移到了单纯为了筹粮筹款等抗敌、巩固政权方面了。
　　(三)1944年，民意机关建设在缓慢中进行
1942年的实践使国民政府有了意外发现，民意机关不但不妨碍政府法令的推行，反而可协助政府催粮催款。这给国民政府以很大的启发，于是他们开始加大推行力度。1943年5月5日，国民政府公布成立《县各级民意机关步骤》五项。[4] (P. 23)规定县参议会成立的条件，以及县参议员候选人的检核、县参议会组织条例、县参议员乡镇民代表选举条例等等。1943年11月，行政院决议：限民国三十三年内(1944年)一律成立县参议会，其不能依法成立之县，得先成立临时参议会，但仍应督饬各该县依照步骤举行保民大会及乡镇民代表会，务期正式民意机关得于一定期间一律依法成立。行政院还规定县参议会正式成立的县份，临时参议会应即撤销。
自这个《步骤》和《决议》公布后，各省依照规定，筹设各级正式民意机关。1944年9月内政部公布了1944年6月以前成立的县各级民意机关数目，如下表[4] (P. 24-25)：
省别 已成立县临时参议会的县数 已举行乡镇民代表会的乡镇数 已成立保民大会的保数
总计 784 15，703 322，689
四川 142 4，462 74，947
云南 107 ―― 14，367
贵州 39 ―― 14，193
湖南 75 ―― 20，425
湖北 35 863 31，855
广东 66 831 31，197
广西 100 2，343 23，992
江西 69 1，884 21，806
福建 64 1，183 13，034
河南 ―― ――15，621
安徽 ―― ―― 23，780
西康 14 ―― 4县
陕西 24 ―― 7，182
甘肃 30 ―― ――
青海 ―― ―― ――
浙江 19 4，137 40，290
宁夏 ―― ―― ――

从上表看出，在国民政府管辖控制的17省范围内，四川、广西两省县各级民意机关建立的情况最好，到1944年，四川已成立县临时参议会142个，乡镇民代表会4，462个，保民大会74，947个。四川之所以情况最好，一方面因为这里僻处后方，较为安定，没有战事的侵扰；另一方面，这与蒋介石亲自督政密切相关，蒋介石曾亲任省政府主席，多次要求把四川建成全国各省效仿的对象。蒋介石网罗一批主张地方自治的学者、专家，像张群、李宗黄、胡次威等，他们极力推行新县制，建立各级民意机关，这批学者的鼓动与实践对四川民意机关的建立起了极大的推动作用。