中国农村公共产品供给架构建设(一)
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农村公共产品供给体系的良性发展，关系到广大农民的切身利益与新农村建设的顺利进行。但是现有的农村公共产品供给体系已经不能符合农村经济发展对基础设施等硬环境建设、农村居民基本生活保障的需要。本文首先通过对建国以来农村公共产品体系的梳理与分析，从总量和结构两个维度分析了农村公共产品供给的特征性事实，其次从普遍性和特殊性两个层面探究了目前农村公共产品供给困境的原因，最后，基于上述分析，分别提出从短期完善修正现有支农政策、中期理顺与开拓支农途径，长期实行农村剩余劳动力合理转移、财政支农体系趋于完善等方法入手解决农村公共产品供应中存在的需求大于供给、财政支农体系混乱与财政支农形式单调等问题的对策体系。
关键词：农村公共产品；财政支农；户籍制度；公共选择
一、引言
农村公共产品，主要是指农村社区内与农民生活、生产相关的用于满足农村公共需要，具有非竞争性与非排他性的社会产品。农村公共产品投入充足，将为农村建设提供良好人居环境与完备的生活保障体系；相反，缺乏农村公共产品建设，农村的社会环境与农民生活质量始终不能有效提高，城乡差距不断拉大，也不利于社会的和谐稳定。2008年中央一号文件明确提出：切实加大“三农”投入力度、引导要素资源合理配置，推动国民收入分配切实向“三农”倾斜，大幅度增加对农业与农村投入，扎实推进新农村建设的顺利进行。如何切实有效地加大向农村建设投入，有效增加农村公共产品的供给，以促进农村基础建设和生产水平与生活水平的共同提高成为研究农村公共产品建设与农村财政支出领域的热点。
目前，农村公共产品不仅供给总量短缺、总体质量不高，而且供求结构不合理，层次、优化度及现代化水平低，总体功能、效率低，供求矛盾突出，而且，现代公共产品发展缓慢，尤其是城市型现代生活设施发展几乎尚未起步。总体上看，目前我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。学术界对于当前农村公共产品方面存在的供给不足、经济体制不顺与资金缺位的相关研究比较集中。尚长风的文章中提出通过增加资金投入力度，通过行政管理制度变迁来改革现行农村行政体系，理顺农村公共产品供给的问题。刘更光等人也提出对于现有农村公共产品供给从总量、结构和责任主体上进行评估，并据此提出了改革财政体制、完善公共选择机制方面的对策。张军与蒋琳琦的文章主要集中在对农村公共产品供给制度的发展变迁及演化规律上展开论述，从影响农村公共产品供给制度演化的制约因素入手，通过比较分析私人模式、民间合作模式和政府主导模式，研究了改革现有农村公共产品的制度成本，提出通过成本分摊制度创新来为解决农村公共产品体系失衡现状提供理论指导。杨震林、吴毅在文中提出农民通过某种形式的组织或协会形式，直接参与到公共产品提供的决策中去，从而有效表达自身对于公共产品的选择和偏好。根据公共财政理论，纯公共产品的供给应该由政府负责。公共产品的非竞争性和非排他性导致公共产品收费的困难，私人投资面临成本大于收益问题，市场机制无法实现资源在公共产品供给领域的有效配置，因此需要政府介入以弥补市场失灵。
至于非纯公共产品的供给，原则上也需以政府供给为主导。但由于非纯公共产品在收费问题理论上可行，因此可以在一定程度上引入市场机制，引导私人投资。国家也可以在无法大规模直接向农村居民提供基本公共产品的情况下，采用一定的行政手段促使农村社区以自给自足方式来满足本社区居民基本公共产品的需求，从而形成基本公共产品的国家主导型社区供给模式。另外必须看到，现有国内文献对于部分地区农村公共产品供给差异的理论研究相对缺乏，对于富裕地区农村的公共产品建设及公用设施投资优于落后地区的内在原因分析也相对较少，同时对于整个农村公共产品供给体系的构建缺乏一个合理的梯度建设规划，政策建议缺乏地区针对性。
二、中国农村公共产品供给体制的变迁与问题――来自历史与现实的梳理
新中国成立以来，我国在公共产品供给上长期实行两套政策：城市公共产品基本是由国家提供，而农村的公共产品有相当大的比重则由农民自筹资金或通过“集体劳动”来解决。虽然国家财政每年都通过“支持农业支出”科目向农业投入大量资金，但大都为政府涉农部门的经费，最终落实到农业和农民头上的经费如小型农田水利建设补助费、抗旱费等相对欠缺。在当时的历史背景下，以“支持”二字来界定农业支出，本身就是“二元经济”制度安排下的产物。在这种安排下，工业属全民所有，财政对其支出属于“投资”，农业属集体所有，财政对其支出属于两种不同所有制之间的资金支持关系。若财政的城市公共产品支出属于“投资”，而农村公共产品支出属于“支持”范畴的话，这种思路实际上存在着对同样具有中国公民身份的农民一种身份歧视，甚至有把农民排斥在“国民”范畴之外的嫌疑。长期以来农村公共产品有相当大的比重是由农民自己承担，尽管这种供给机制在不同的时期有不同的体制表现形式，但其基本格局、内在机理并未发生多大的变化。具体来说，建国后至当前时期的农村公共产品供给体系发展可以大致分四个阶段：
(一)人民公社时期
建国后，在计划经济体制下，国家凭借其对农产品买方市场和农业生产资料卖方市场的双重垄断，通过工农产品“剪刀差”的方式，成功地实现了农业创造价值向工业部门的转移，农业为国家的工业化、城市化积累了大量的资金。20世纪50年代以来，我国农村地区经历了从“一大二公”、“政社合一”的前期人民公社制度到后来的“三级所有，队为基础”的后期人民公社体制的变迁。人民公社制度的最基本特征是政社合一，无论是生产队、生产大队还是公社都既是一个政治实体，又是一个经济组织。公社区划范围内对公共产品的需求问题主要通过公社内部解决，公社为满足公社区划范围内对公共产品的需求，对所筹集的经费不进入国家公共收支体系。人民公社制度的运作由于国家对农村公共产品的投入极为有限，制度内通过税收手段筹集的公共资源也非常有限，使得其主要依靠制度外供给保证。人民公社作为农村基层政权组织和经济组织，拥有调动绝大部分农村人力、物力和财力的权力。在公共产品供给制度上，有关公共产品供给的一切方面都由人民公社来负责，生产大队和生产小队作为这一基层组织的下属分支，可以负责在本队范围内的公共设施和服务。农村公共产品的建设主要依靠农民在人民公社的统一安排下投工、投劳，人民公社(集体)给予农民评工记分的方式完成，其实质主要是由农民自己提供农村公共产品。在当时的时代背景下，劳动力对于资本的替代程度高到无与伦比的境地，公社配置劳动力资源用于公共产品生产方面具有极大潜力，农民为集体提供公共产品建设付出的人力成本，以增加工分总量、降低工分值的方法进行摊薄，工分成为当时农村生产中“取之不尽、用之不竭”的资源。
(二)人民公社制度废除后至1978年改革
1983年人民公社制度彻底废除，家庭责任制取代集体化制度的变迁只是部分地改变了经济制度环境，政治和法律制度环境却从集体农作时期延存了下来。家庭责任制为农业生产提供了高效率的激励机制，但它只是在家庭承包的土地经营和使用权上，引进了民间投资农业生产的机制，并未从实质上触及乡村公共产品的供给机制并提供有效的制度改进。相反，家庭承包责任制虽然极大地促进农村私人产品的供给，但也削弱了集体的力量。从公共产品建设所需的劳动力成本来看，公社时期可以依靠增加工分总数、降低工分值等手段提供公共产品；而公社制度的废除，使得农民获得了劳动支配权，乡、村两级动员劳动力资源的能力大大下降，造成了原本国家公共产品投入就已经较少的前提下，农村无法利用统一或强制安排下的集体劳动来保证必要的农村公共产品建设，农村公共产品供给方面出现较大萎缩。众所周知，一个理性的、寻求自身利益最大化的农民，假设不考虑意识形态问题，缺乏必要的强制时，是不会提供无偿劳动的，而会选择做一个“搭便车者”来享受公共产品带来的好处，这种效应的累积，造成了典型的个体理性下的集体非理性表现。从农村建设来看，随着集体经济组织的解体，“公地悲剧”表现为原有农村公共产品供给水平遭到相当程度的破坏。政府对农业的总投资持续下降，相应地，对诸如基建、水利的投资额也在削减。因此可以看到，废除公社制度的这段时期内，公共产品供给体制中乡一级范围内的部分公共事业和村范围内的全部公共事业供给性质还是和公社时期相同，属于制度外供给体制，是公社制度的延续，农村公共产品建设并未有所改善。
(三)改革开放后至1994年财政体制改革前
农村税费改革前，农村公共产品的供给体制与人民公社时期没有发生根本性的改变，农村公共产品的提供主体依旧是农民。实行家庭联产承包责任制后，农民在农村公共产品方面的负担变成了农民的货币化支出，农民成为农村税费负担主体。农民的收入水平大幅度提高，农民的赋税也水涨船高，越加越多。人民公社时期，农民并不了解其承担的农村公共产品的负担有多重，其负担完全被“工分”形式所掩盖，而随着家庭联产承包责任制实行和改革开放后，农民在农村公共产品方面的负担其实落在了家庭和个人头上，且大部分货币化了，农民清楚自己的负担。由此可以看到，这几十年来，农民一直是农村公共产品建设的最主要投入方。而随着农民对农村公共产品投入的货币化，相应的行政管制和法规建设却相对滞后，造成了农民税外负担的日益加重，这样的恶性循环进一步影响到农村公共产品的有效投入。
(四)后农村税费改革时期(1994年至今)
在外部竞争与内部生产过剩双重压力作用下，原有体制环境下的农业创收能力下降，农村居民收入增长减缓、基层政权的财政困难，而其财政来源的枯竭并未引发政府精简人员和机构，反而催生了基层政府的各种乱收费，使得决策层于1994年实施了财政体制改革，1998年起，开始在农村开展税费改革试点。2000起，在全国范围内全面开展农村财政支出改革、税费改革和构建农村公共财政框架，至2005年，全国已经全面取消农业税，改革在一定程度上促进农村财政政策转变，用于农村建设、农业支出部分逐步增加，增加重点主要集中在农业、农村基础设施、生态建设和农村税费改革转移支付等公共产品投入上，但是改革也暴露出一些问题，如：实际财力逐渐向省、市两级政府集中。省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称直接影响到了农村公共产品的供给。农村公共产品的供给主体更加单一，从原来的政府与农民共同供给，向政府单一主体供给集中(尤以县乡两级政府为主)，随着税费改革，县、乡两级政府仍要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也陕，无法压缩[1 513一。税费改革使得农民不合理负担明显减少的同时，农民对国家与地方承担的暗税却呈刚性上升趋势，农民负担呈隐性化趋势。税费改革触及到农村公共品供给体制机制的深层次问题，由于当前许多配套改革措施的不到位，现有农村公共产品供给效率管理和供给体制改革的滞后，在一定程度上加剧了农村公共产品的供需矛盾。
回顾建国以来农村公共产品供给体制走过的历程，我们发现农村公共产品供给体制始终存在着供给主体过于单一、主体责任过于集中化、管理体制高度分权化、农村公共产品供给投资资金严重不足、农民对农村公共产品生产负担过重的问题，系统性、全方位实施农村公共产品制度创新势在必行。
三、现阶段农村公共产品供给困境的特征性事实分析――基于总量和结构二维视角的分析
改革开放后，随着我国经济发展和人们收入水平的提高，农村居民在私人产品得到一定程度的丰富和满足后，对于农村公共产品的需求也不断增加。虽然经过农村税费改革，农民的实际税收负担较之前几年大大下降，但是由于现阶段我国农村公共产品供给相对滞后，导致农民实际用于本不该由其自己支付的财政开支部分依然居高不下，严重阻碍了农村经济发展和农民生活质量的进一步提高，长远来说可能会影响到社会的和谐与繁荣。通过对农村公共产品供给主体的观察，本文认为农村公共产品供给制度的问题主要表现在以下几点：
(一)农村公共产品供应总量的缺乏
1，农村纯公共产品(pure public goods)严重不足。农村基础教育投入不足、农业技术推广不善已经是困扰国家农村经济长期协调发展的主要问题。农村基础教育资金的缺乏，乡村儿童的基础教育投入少，不仅仅影响到农村的知识普及，也影响到农民对科学技术的了解、能否跟上时代步伐等问题。当前，我国政府对农业科技的投资强度不到发达国家平均数的10％，投资强度约为发达国家的60％―70％。
2，农村非纯公共产品(semi―public goods)严重短缺。农业生产普遍存在着农业水利设施老化、大型灌溉设施短缺、农业机械化程度低、农村公路建设落后、交通不便等问题。农村生活设施建设也非常匮乏，迄今，全国约一半的行政村没有通自来水，六成以上的农户还没有用上卫生的厕所，7000万户农民住房需改善；6％的行政村尚未通公路；2％的村未通电；5％的村未通电话；农村非义务教育，尤其农村职业培训教育机制发展缓慢，根本无法满足现代农业技术发展的需要。现行的农村社会保障，层次低、范围小、覆盖面窄、社会化程度低，无法对全体农村劳动者提供基本的生活保障。农村医疗保障严重不足，医疗设施落后，医疗卫生技术人员匮乏，农民的基本卫生服务需要得不到很好满足，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56％，农村中因病致(返)贫的农民占贫困户的30％―40％，有的地方甚至高达60％以上。