浅析对农民养老保障问题的思考(一)

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论文关键词:农民;养老保障;发展历程;问题;思路
　　论文摘要:我国是一个农业大国，农村人口占总人口的绝大多数，农村老年人口是我国最大的老年人群体。新中国成立以来，我国政府探索性地采取了一系列措施解决农民养老保障问题，虽取得了一定的成绩，但仍存在不少问题。从积极发挥社区在农民养老中的作用、采取多种方法充分挖掘老年农民的自养潜能、通过制度伦理建设强化家庭养老功能、让中青年农民积极参加新型农村社会养老保险、建立新型农村养老保险基金的风险控制机制、加强农村社会养老保障法律法规建设等方面入手，切实解决农民的养老保障问题，对于落实科学发展观、构建社会主义和谐新农村都具有重要的意义。
2010年1月28日，国务院副总理回良玉在全国老龄工作委员会全体会议上指出，截至2009年底，我国60岁以上的老年人口已经达到1.67亿，占全国总人口的12.500，按照国际通行标准，我国人口年龄结构已经开始进人老年型，并已成为世界上老年人口最多的国家。
我国是一个农业大国，农村人口占总人口的绝大多数，农村老年人口是我国最大的老年人群体，据2005年的人口普查数据，我国农村老年人口占全国老年人口总数的65.82。随着农村人口年龄结构快速向老龄化转变，传统的家庭养老方式无论是在保障能力还是保障的可靠性上都遇到了前所未有的困难和挑战，已无法满足广大农民的养老需求。为此，政府探索性地采取了一系列措施解决农民养老保障问题，这些措施的采取取得了一定的成绩，但仍存在不少问题，并不能真正适应我国不同发展水平的农村的实际情况。因此，切实解决农民的养老保障问题，使改革发展的成果惠及农村老年群体，对于落实科学发展观、构建社会主义和谐新农村具有重要的意义。
　　一、我国农民养老保障的发展历程
新中国成立以来，我国农民养老保障的发展大致可分为两个阶段:
第一阶段是改革开放前的集体保障与家庭保障相结合阶段，这一阶段的特点是五保老人依靠集体供养，即五保供养制度萌芽并逐步走向制度化，但是非五保老人基本上还是依靠家庭保障。1954年第一届全国人大一次会议上制定的新中国第一部宪法中明确规定了“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”，从法律上保障了农民年老时的基本生活需求权利。但是当时我国农村生产力水平低下，在集体经济发展过程中，大多数农村只能对鲜寡孤独的老人实行具有临时救济性质的“五保”制度，只能保证这部分人的基本养老问题。对于广大农村老年人来说，家庭仍然发挥着照顾他们衣食起居和精神慰藉的养老功能，家庭养老仍是这一阶段农村养老的最主要方式。
第二阶段是改革开放后农村社会养老保障逐渐建立阶段，该阶段的特点是农村社会养老经过试点、推广、整顿，后又呈现逐步恢复起来的趋势。
党的十一届三中全会后，农村经济体制改革开始推行，人民公社政社合一体制下的集体经济逐步被家庭联产承包责任制经济所取代，集体保障丧失了存在的经济基础，农村老年人的养老保障尤其是经济方面的保障再度完全依靠家庭。随着经济体制改革的进一步深人开展，农村经济有了一定程度的发展，促进了家庭内部经济保障水平的提高。同时农村家庭的生活方式也发生了变化，家庭规模和结构逐渐走向了小型化、核心化，说明我国农村传统的家庭养老保障方式，已不能再完全承担起养老的重担，这就催生了农村社会养老保障在探索中逐渐建立。1986年10月召开了全国农村基层社会保障工作座谈会后，我国一些经济发达地区的农村开始农村社会养老保险的试点，一些地区形成了以乡镇企业职工为主的农村社区养老保险制度。1991年民政部制订了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为单位开展农村社会养老保险，养老保险金的筹集坚持个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持的办法。决定从1992年起，在全国各省区市范围内逐步推开;1992年1月，民政部正式颁布并印发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，要求各地结合实际情况，认真贯彻执行，之后，农村社会养老保险进人了大面积的推广阶段，从1992年初到1999年上半年，各地按照《方案》的要求，集中力量展开了农村社会养老保险的实施工作.到1998年，开展农村社会养老保险的县的数量和参保农民的数量分别达到2000余个和8200多万人。农村社会养老保险的工作已经初具规模;但进人1999年，农村社会养老保险工作由于多方面的原因陷人了发展缓慢甚至停滞状态，参保人数的增长比例有所下降，养老保险基金的运行也出现了问题。1999年7月，国务院发布了相关文件，将农村社会养老保险列人了清理整顿范围。文件指出目前我国农村尚不具备普遍施行社会保险的条件。对民政系统原来开展的农村社会养老保险进行清理整顿，停止接收新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。因此，我国农村社会养老保险工作陷人了停顿或半停顿的状态。2002年，党的十六大报告中提出“有条件的地方，探素建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”使得我国农村社会养老保险迈人了一个新的阶段。2003年，劳动和社会保障部接连印发了《关于做好当前农村养老保险工作的通知》和《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，要求各地学习贯彻十六大和十六届三中全会精神，全面理解、深刻领会、准确把握党中央关于农村养老保障问题的决策，很多地区如北京市等地开始对当地已有的农村社会养老保险制度进行完善和创新，并取得了一定的成绩。2004年起，更多的地区根据当地的实际情况发布了农村社会养老保险制度建设的实施意见或是指导意见，个别省市开始尝试将农村养老保险和城镇企业职工基本养老保险进行衔接。截至2006年底，全国参加农村养老保险的人数为5374万人，共有355万农民领取了养老金，农村养老保险基金累计金额为354亿元。
新中国农民养老保障经历了集体保障与家庭保障相结合，社会养老保障逐步建立两个阶段。健全农民养老保障有利于满足农村人口的需要，有利于农业劳动力再生产，有利于缩小城乡差距、促进社会公平，有利于创造和谐的社会经济环境。
　　二、我国农民养老保障存在的问题
(一)家庭养老保障面临严峻挑战
第一，农村养老保障需求不断增长。一是农村老年人数量和老龄化程度不断提高。农村不仅是我国老年人口最多的地区，也是老龄化程度最高的地区。据2005年的人口普查数据，我国农村老年人口占全国老年人口总数的65.82%,农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点，而且这种城乡倒置的状况将一直持续到204０年。可见，未来中国农村人口老龄化和高龄化的发展速度将会远远高于城市地区，农村老年人的养老需求会比城市更加迫切。二是人口寿命延长.养老需求的增长不仅仅是老年人口数量的增加，更重要的影响因素是人口寿命的延长。随着医疗水平的进步、健康水平的提高，我国人口的平均寿命在不断增长，2002年我国平均预期寿命男性为70岁，女性为75岁，已经接近OEDC国家的水平。到2020年我国平均预期寿命男性将达到73岁，女性将达到78岁，将超过OEDC国家目前的水平。人口寿命的延长既将导致老年人自我养老保障能力逐渐下降、对子女赡养的依赖程度不断提高，又意味着长期照料问题的增加。三是老年人家庭数量迅速增长。随着人们生育观念的变化和计划生育政策的推行，农村老年人家庭数量在迅速增长。据第五次人口普查资料显示，至少有一名“岁以上老年人的家庭数为6839万户(其中67,35%在农村)，比199。年增加857户，占全部家庭户的1/5，即20.09％。而农村家庭户中有“岁及以上老年人的家庭比例达22.02％，比全国的平均水平高。老年人家庭比例的增加，意味着养老资源需求的不断增加。四是农民生活水准日益提高，家庭的消费功能增强，而养老保障水平是一个动态概念，它会随着人民生活水平的提高而提高。改革开放以来，我国农村居民的生活水平有了很大提高，特别是生活费用“现金化”程度提高，其中医疗保健现金支付方面的需求增长更为迅速。但农村与城市相比“现金化”收人明显不足，因而生活消费支出现金化趋势给农村老年人养老需求带来了更大压力。
第二，农村养老保障供给日益短缺。农村老年人养老收人最主要的来源有两个:子女的供养、老年人自己的劳动和经营收人。可是目前农村老年人的这两种养老收人来源都面临着日益短缺的危险:一是土地养老保障功能持续弱化和衰退。土地一直以来都是大多数中国农民赖以生存的基础，也是农民养老的最可靠、最基本保障。可是随着农村城镇化及乡镇企业的发展，全国可耕地面积已越来越少。同时，农村劳动力逐步向城市转移，留在农村的大部分是老年人，土地不同于养老金的地方就在于土地必须要通过人的劳动才能实现其价值，而老年人由于年老体弱只能找人代耕土地，这反而增加了老年人的负担，所以，农民养老难以再依赖传统的土地保障;二是老年人相对收人能力不断降低。对于农村老年人来说，家庭生产经营收人是老年人(特别是低龄老年人)的重要收人来源，可目前家庭生产经营收人对农民收人的贡献率在逐步下降，工资性收人的贡献率却在提高。而农村老年人由于受自身身体条件及文化水平的限制，进人劳动力市场获取工资性收人的可能性己经非常小，这样老年人自身劳动收人能力会因收人结构的这种转变而弱化，收人能力相对呈逐步下降趋势;三是老年人地位下降，对子女的约束力降低。随着工业化，尤其是城镇化的推进，大量农村劳动力进城，农村人口跨地区或城乡迁移的速度和规模不断上涨。一方面，进城的农民工，接受了现代文明，他们的养老观念也受到了城市的影响。另一方面，迁移者大多数是青壮年人口，生活上的长期分离使得父母与子女间的感情纽带变得松弛，由此带来了子女孝道的下降。再者，年轻农民进城使得家庭赡养信息从公开向隐蔽转变，这就削弱了家庭养老的社会约束力，使子女逃避赡养父母的倾向增加;四是子女赡养老人的负担加重。严格的计划生育政策在农村实施，生育率下降了，家庭规模趋向小型化，传统的“正金字塔型”的家庭结构正在逐步向“倒金字塔型”的结构转变，使需要赡养的老年人口在逐年增加，子女赡养老人的负担在逐年加重。