成本分摊制度创新是新一轮农业制度变迁的突破口(一)

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摘要：制度变迁成本的分摊可以内部制度化，也可以向外转移，还可以向后累计推移。二十年来农业制度变迁虽然比较成功，但是在成本分摊上仍然留下了不少问题，而且这些问题已经成为了新一轮农业制度变迁的阻力。文章先对制度变迁成本进行一般分析，然后再具体分析农业制度变迁成本的分摊方式及其影响，在此基础上提出了农业制度变迁成本创新的政策思考。

关键词：成本分推制度 创新 农业制度变迁

农业二十多年制度变迁经过实践证明是成功的，达到了解决农民温饱问题的制度设计目的。但是制度安排时也留下了一定的后遗症，制度变迁成本分摊采取的向后累计推移目前已经到了非化解不可的地步，制度化的成本也越来越不适应市场经济体制的要求，沿未制度化的成本又亟待制度化。可以说当前制度变迁成本的分摊制度创新成了整个农业制度变迁的突破口，这个问题不解决，新一轮农业制度变迁就无从着手。

一、制度变迁成本的一般分析

（一）制度变迁成本的类型

1、制度实施后成本。一是政治成本。政治成本有两层意思，制度变迁主体的政治风险和制度变迁所造成的社会政治风险，这种成本必须内部化。因为成本内部化是与改革收益内部化相对应的，作为诱导性制度变迁的主体，其改革是为了追求潜在的利润，当然其政治成本应内部化。作为强制性制度变迁的主体只要制度安排成功就可获得最大的租金，还可获得支持和巨大的政绩，甚至职位的提升，因此其改革成本理应由改革主体自行承担。二是制度更替引起的制度利益转换成本。一是旧制度下的能够获得的利益，在新制度安排后，被取消，这部分成本可以称之为新制度安排的机会成本；二是新制度安排后，由某些人承担了的费用，如农业制度变迁后，予以制度化的乡统筹、村提留。三是新制度安排后，未予以制度化的成本，可以在制度运行期间与制度化的费用一同由微观主体承担，也可以向后累计，找适当的时机予以分化解的成本。

2、制度实施成本。改革的实施成本包括公众的反对成本、协调成本、组织成本、试错成本、监督执行成本等，这部分成本应具体问题具体分析，与改革主体直接相关的应内部化，与改革主体不直接相关的可以向外部转移，剩下的由政府从制度变迁收益中予以开支，改革没有成功的由政府完全承担。一是交易成本。二是协调成本。三是试错成本。 四是组织实施的预期成本。五是制度设计成本。制度设计成本是在原有制度内酝酿、设计安排新制度应该花费的费用，这部分成本要在改革期间予以消化，这种消化也有两种方式，一种方式是在旧制度的框架下消化，打入旧制度的废弃成本中；另一种方式是在新制度建立后由新制度的收益一次性解决。制度设计成本不能向后推移累计，也不能由改革各主体分摊，更不能制度化。政府是制度设计成本的最终承担者。

（二）制度变迁成本的分摊的一般分析

从上述二类六种制度变迁成本来看，前三种成本要么在改革初期予以分摊，要么予以制度化，要么向外转移，只有第四种成本，即制度更替引起的制度利益转换成本才有可能向后累计。改革决策者在非制度化的成本与制度化的成本逐步解决还是向后累计的搏弈上，一般倾向于后者。而后者在分摊方式也有多种选择。制度变迁成本的分摊有多种方式，如制度化、向外转嫁、向后累计，改革主体内部化。对于改革主体来讲有向后累计或者制度化的偏好，对于改革客体则偏好向外转移。

1、内部制度化。内部制度化就是制度变迁的成本由制度约束和规范对象来承担，即由改革微观主体来承担，就是对制度变迁初尚未制度化的制度变迁成本重新用制度来规范，并由微观主体来承担。这种方式是一种较为常见的方式，因为经过一段时间，微观主体已经有了一定的物质和心理承受能力，与改革初制度化相比，反对的程度较低，实施成本较低，是一种较理想的制度变迁累计成本的分摊方式。

2、外部制度化。外部内部化就是由政府自己来承担，政府来承担主要是通过财政政策或者金融政策予以解决。政府承担就是的把相关制度的成本通过制度来规范，使成本分摊多元化（即全社会成员来负担，因为政府的收入来自于纳税人，外部内部化也就是把成本社会化），减少制度相关微观主体的负担。

3、向外转移。制度变迁累计成本向相关利益主体以外的人或者利益群体来承担，这种方式必须是“内部人”与“外部人”有一定的利益联系，“外部人”通过承担一定的制度变迁累计成本能名极大的增进自身利益。这种制度变迁方式，如农业产业化，龙头企业帮助建设基地、为农民提供服务，就属于这种类型。

4、政府一次性予以划转。就是把过去累计的成本，完全由政府一次性承担。如1998年粮食制度改革，各个粮食企业的亏损，挂帐停息就是由政府来承担。这种方式解决要政府有比较大的承受能力。

5、契约交易：即以制度未来的潜在利润换取制度累计成本。新制度的供给是因为有潜在利润或者租金的诱因，对于无法分摊的制度变迁累计成本，决策者可以出售潜在利润或者租金，来换取累计成本的化解。如农村公共品制度的累计成本就可以通过，出售公共品的潜在收益来分摊制度变迁成本。