论推进舆论监督的三类经验(一)
详细内容
内容提要：作者对浙江、湖北、云南三省的省报、地（市）报、县报舆论监督报道进行调查，发现报纸舆论监督的强度与人民群众对反腐败报道的要求很不相称。虽然舆论监督的开展存在不小的难度，但有些地区和媒体已经突破各种束缚，对舆论监督做出了积极有益的探索。本文总结归纳了较有代表性的三种宝贵经验，包括长治党政组织切实支持舆论监督、珠海等地制定舆论监督法规，以及《南方周末》等报纸的跨地区监督。作者分别论述了这三类经验的产生背景、实践成效以及对推进我国舆论监督的启示意义。
关键词：新闻学 舆论监督 批评性报道 跨地区监督
舆论监督是指公众通过新闻媒介对党务、政务和一切公共事务的公开，对国家机关各级公务人员施政活动，以及社会公众人物（包括政治家、演艺明星、上市公司等）的监督，这种监督既包括揭露和批评，又包括评价和建议。但新闻媒介对坏人、坏事，特别是腐败行为的揭露和批评，是中国现阶段舆论监督的主要的和常见的形式。
党和政府十分重视舆论监督,从党的十三大到十六大，都要求发挥舆论监督的作用。人民群众对用媒介监督腐败历来是热情支持的，并且认为监督腐败与维护社会稳定是一致的。2000年底安徽省社会科学院在全省17个地市中开展了一次“舆论监督与社会稳定”的问卷调查。有82.3％的被调查者认为，影响社会稳定的重要因素之一是民众对一些社会丑恶现象不满。因此，在回答“是否认为对社会阴暗面大量揭露会严重影响稳定”时，76.8％的人选择了“否”。[1]
舆论监督的力度与人民群众对反腐败报道的要求不相称
自从中央领导1998年初表扬《焦点访谈》以后，报纸上刊登的舆论监督稿件有所增加。但是这些稿件中有很多是报纸之间的转载，究竟具体落实到各省、地、县的情况如何，却不得而知。所以，笔者在全国范围内，选择了浙江、湖北、云南三个能够分别代表东、中、西部地区的省份（也分别代表了比较发达、中间状态和不发达地区），进行了抽样调查。调查对象是三家省报及每省的一家地市报、一家县报2002年的1月和7月两个月中的所有舆论监督稿件。舆论监督稿件是指报纸本身采写的批评性报道，不包括对纪检机关处理有关人和事进行的报道，也不包括法院审案的报道和对公安机关进行治安处罚的报道。
此次调查所得到的数据证明，在三地的批评报道中涉及人（真名真姓）的极少，涉及单位的也很少。省报中，涉及到人的仅有2篇，约占总篇数的1.5％，涉及到单位的24篇，约占总篇数的17.5％；地报中，涉及到人的5篇，约占总篇数的7.9％，涉及到单位的有6篇，约占总篇数的9.5％；县报中，涉及到人的有1篇，约占总篇数的1.8％，涉及到单位的有3篇，约占总篇数的5.3％。而且，所批评单位至少比报纸所属级别低二级，例如，省报批评稿件涉及到的人和单位一般都是县级以下。
在这些批评稿件中，大量的是一些不点名的事情，更多的是既无单位又无具体地点、人名的现象。
此次调查表明，报纸舆论监督的力度与人民群众对反腐败报道的要求很不相称。
尽管舆论监督在实践中如此举步维艰，但值得欣慰的是，我国一些地区和媒体，冲突思想和体制的束缚，摸着石头过河，探索出了一些推进舆论监督的有益经验。
长治经验：党政组织真心诚意支持舆论监督
山西长治日报，在市委书记吕日周等一班人的积极支持下，敢于进行舆论监督，几乎每天都有一篇甚至多篇批评监督报道发表，受到人民群众的热烈欢迎。这就是前不久全国不少报纸报道的“长治经验”。
吕日周于2000年4月到长治市上任伊始，发现长治社会治安问题突出；领导干部腐败现象严重；环境污染危及人民生命健康。1999年，该市在全省6个省辖市中，人均GDP、城镇居民可支配收入、农民人均纯收入绝对值三项指标分别排在倒数第一、第二、第三。
吕日周从“媒体治市”入手。长治日报、上党晚报分别开辟了《?望哨》和《啄木鸟》专栏，长治电视台在黄金时间开辟了专题节目《社会大视点》，长治电台开设了《行风热线》对话节目，使舆论监督迅速地、火热地开展起来。得知中央电视台《焦点访谈》栏目将对该市沁源县新华书店搭车售书现象进行曝光，吕日周就派几名干部上北京，不过这几名干部不是去疏通关系的，而是受命去请《焦点访谈》的记者再来长治，帮助长治曝露问题，解决问题。
为了给长治日报进行舆论监督以及时、有力的支持，吕日周亲自到长治日报值了一个月班，长治市委宣传部、办公厅、纪检委、督查室的领导，经常轮流到长治日报现场办公，督查指导，排除干扰。长治日报社社长和总编辑就曾感叹地说，我们是全国最为奇特的报社社长和总编：市委书记逼迫我们去搞舆论监督。
长期以来，许多人，尤其是一些地区的党政领导人，在观念上对舆论监督存在着一种抵触情绪，认为舆论监督就是在揭露本地方的问题，是揭短，担心舆论监督揭露社会阴暗面，一会影响社会稳定，认为舆论监督会引发群众的不满情绪，造成社会动荡；二会影响自己的政绩，认为舆论监督暴露的问题都是“丑事”，不仅让地方领导脸上无光，而且会给地方形象抹黑，影响本地招商引资，阻碍当地经济发展。因此对舆论监督的问题极力掩盖，不敢曝光，使得舆论监督困难重重。
长治搞舆论监督的实践及其产生的积极效果，可以说是对这种观念的一种有力回击。现实的情况是，两年多过去了，在持续进行舆论监督的长治市，如今党委和政府的威信不是下降了而是提高了，经济不是损害了而是发展了，社会不是动荡了而是安定了。一年多来，市委市政府没有接到一宗群众集体上访；2001年全市刑事治安案件发案率比上年下降19%，刑事案件侦破率提高44%；2002年上半年GDP同比增长11・2%；上半年，财政收入同比增长22%，农民人均纯收入同比增长20・8%，城镇居民人均可支配收入增长21・9%。在全市500多名出租车司机中进行的民意测评，结果吕日周和市长满意率都是100%。[1]
从长治在本地党委支持下积极开展舆论监督的实践，我们不难得出以下启示：
一、舆论监督其实与社会稳定和领导政绩并不矛盾，舆论监督其实是在帮党委、政府的忙，是在帮领导的忙，是有利于推动地方工作、推动地区发展的，党政领导理应对舆论监督予以真心诚意的支持。
那些担心阴暗面揭露过多会影响社会安定的人也许没想到，只有各种腐败因素的存在，如腐败，才是社会不安定的根源。传媒不断地与社会腐败作斗争，就像啄木鸟不断地啄去树木身上的害虫一样，乃是消除妨碍社会健康正常运行的破坏性因素。如果听任腐败因素不断积累，在社会不满程度超过一定数值的时候，任何导火线都有可能成为社会动荡的开端。及时披露腐败，消除腐败，越不怕揭露腐败――这就是社会的良性运行；不敢揭露腐败，社会越腐败，越害怕揭露腐败，最后因腐败导致社会大动荡――这就是社会的恶性循环。这大概是古今中外概莫能外的规律。在这个问题上，更需要党政领导的是远见卓识和对未来的责任感，不能搞政治上的短期行为，追求暂时的平安无事。[2]如果错过加大反腐败力度的时机，就有可能进入上面所说的“恶性循环”，到那时就会是心有余而力不足了。
二、没有必要担心普通干部群众对舆论监督的承受力。长治的许多干部，甚至包括媒体，起初对吕日周的如此重视舆论监督的作法也很不适应，但如今在长治敢抓舆论监督的不止是吕日周了，相反吕日周退居到舆论监督的“二线”，让位于市长、分管宣传的副书记去抓，而市长甚至主动要求成为舆论监督的对象，群众也为之叫好，报社和电台、电视台的发行量和收听收视率都有大幅攀升。
应该说，承受力不是一成不变的。过去由于长期进行的“形势一派大好，到处莺歌燕舞”的宣传模式，在一部分人中养成了“社会主义就不能有阴暗面，有腐败就不能叫社会主义”的思维模式，所以增加对腐败的披露，一开始可能会在一些人身上产生一些副作用，但只要我们能反复向干部群众宣传舆论监督是传媒的社会使命和应该具备的运作特点，群众就不会因为多披露了几个贪官或不法分子，就觉得国家没有希望。关键是要坚持下去，久而久之，人们就会习以为常，安之若素。[3]
事实上，长治舆论监督最值得称道的地方，就在于市党政领导部门有见识，有魄力，全心全意支持舆论监督。即使是“无欲而刚”的吕日周，并没有也不可能创造出新的舆论监督机制。
三、现行新闻政策还有相当大的潜力，可供开展舆论监督者使用。曾经有位党的领导人提出，“报纸上，大体应当是八分讲成绩、讲光明、搞表扬，二分讲缺点、讲阴暗面、搞批评。”[4]简言之，就是批评表扬二八开。因此社会主义报刊从来就是坚持以正面宣传为主的，批评报道只占很小的比例。 可实际上，长期以来我们连一九开也没有做到。根据以上笔者在三省的统计数据也可以看出，舆论监督报道不仅没有超出二八开的这个规定限度，而是远远没有到达这个标准。即使长治的舆论监督报道搞得如火如荼，也很难完全达到这样的标准，正面报道依然唱绝对主角。我国也曾有规定：报纸不能批评同级党委，但从以上的统计数据也可以看出，报纸不仅没有批评到同级党委，而是连下一级也很少敢批评到。即使是“长治经验”中曾批评到一个副市长，也只是针对其负责的具体事情。党委是一个组织，批评一个副市长根本算不上是批评作为一个组织的同级党委。如果从人民喉舌批评人民公仆的角度来看，更是无可非议的了。
从这个意义上可以说，吕日周对《长治日报》等媒体舆论监督的支持和改进，只不过使这些传媒接近最大限度地发挥了现阶段传媒体制下其本身所具有的功能，并没有违反或者超出现存的规定。因此，“长治经验”是在国内其他地区同样可以推行的。
珠海等地的经验：制定舆论监督的法规
可以说，舆论监督在山西长治之所以被“发挥到极致”，主要是因为市委书记吕日周的全力推动。而吕日周之所以有能力推动舆论监督，是因为他手里握着有权摘掉下属乌纱帽的“尚方宝剑”。很难想像，如果没有这一权力作为高压强力举措，长治的舆论监督不可能贯彻得这么彻底。可以说，长治的改革“实验”多少有点“人治”色彩。
这也真实地反映了中国的舆论监督目前所面临的一个尴尬现实：由于缺乏法制的保障，媒体舆论监督对党政权力有着一种过分依赖。这种依赖主要体现在两个方面：一是舆论监督采访过程中的依赖，因为舆论监督的采访常常会受到来自政府和权力部门的行政干预，特别是地方保护主义、“说情风”及被监督对象的抵制等；二是舆论监督发生其应有的效力常常需要权力部门的支持，因为舆论监督作为一种社会力量，不具备法律的强制效力，而且在目前的中国其社会影响力还不够强大，尤其在被监督对象是党政机关的情况下，如果舆论监督未能引起被监督者上级主管部门的重视，那么被监督者完全可以对监督报道置若罔闻。
舆论监督更有效的保障无疑应该是“法治”。因此，无论是在保障新闻单位依法行使舆论监督权方面，还是在规范新闻媒介舆论监督行为、防止其走入误区方面，还是在法院依法审判新闻侵权诉讼方面，我国的舆论监督都迫切需要立法规范。我国恰恰没有这样的法律，只是在《消费者权益保护法》和今年刚出台的《中华人民共和国安全生产法》中明确提出了舆论监督的概念，但是缺乏切实的可操作性，还没有将舆论监督权的内容、对象、条件、保障以法律的形式确定下来。
可喜的是，一些地方已经对舆论监督作出了“法治”的尝试。比如，珠海市已在这条道路上迈出了富有意义的一步。1999年5月，作为全国第一个关于新闻舆论监督的地方法规-――《珠海市新闻舆论监督办法（试行）》（以下简称《办法》）正式出台，在国内引起了广泛的关注。这一《办法》共有七条规定，其中第一条规定了舆论监督的对象：“全市党政机关、行政执法机关、司法机关、事业单位和群众团体的公务活动，除涉及国家安全、机要和保密工作外，都必须接受新闻舆论监督”。排除法律禁止的内容外，这就把珠海的一切公务活动都置于了新闻舆论监督之下。
第二条规定了舆论监督的保障：“任何单位、部门、个人都应该密切配合，如实反映情况，不得拒绝、抵制、隐瞒”。这显然是对媒体采访权所作的明确规定。因为如果没有采访权的充分实现，新闻舆论监督就只会是无源之水、无米之炊。第六条规定：“批评性报道刊播前，各新闻传媒要确保事实确凿，但任何被批评对象不得要求审稿”。过去曾有规定，批评报道发表前须与被批评对象见面。这个规定排除了权力对舆论监督的随意阻碍，使舆论监督报道不至于胎死腹中。
为了确保《办法》的贯彻实施，珠海市委、市政府、市委宣传部还和珠海的“三台两报”联手成立了“舆论监督特别报道小组”，就现实存在的问题予以揭露批评。
《办法》实施后，珠海市新闻媒体加强了舆论监督，不仅市民拍手称快，而且珠海电视台的收视率和《珠海特区报》的发行量大大提升。更值得一提的是珠海市的机关作风得到了很大的整顿，珠海市各项工作都开展顺利。
虽说这一办法的出台仍是借助珠海党政部门领导的支持，但重要的是，在这一办法出台后，珠海的媒体即便没有党政权力事无巨细的支撑，也可以借助法律武器正大光明地进行舆论监督。
即使是在“人治”色彩较浓的长治，舆论监督也在向制度化、法制化的方向转变。
2002年初，长治市委通过的《中共长治市委建立“五大监督”的实施意见（试行）》就明确规定，凡被新闻媒体批评的人和事，有关部门要实行联动，严肃处理。该《意见》还规定，新闻媒体监督的对象包括：上至四套班子领导，下至一般干部，都在新闻舆论监督的范围，《意见》甚至还规定各媒体每月刊、播批评报道不得少于20件。现在，长治也正在考虑如何使舆论监督走上法治化轨道，起草一部新闻舆论监督的地方法规。
此外，还有一些地方也先后出台了一些地方规定，如安徽省启动的新闻曝光案件追查制度，广东省传媒与人大的互动监督制度，浙江省舟山市关于舆论监督的暂行规定，使得舆论监督突破区域限制出现新的契机。
因为立法都有滞后性，国家舆论监督立法，乃至新闻立法并不是一朝一夕就能实现的。制定了这种地方性的法规，可以为将来的新闻立法、执法积累经验。这应该是我国舆论监督走向法制化的合理道路。
《南方周末》等报纸的经验：跨地区监督
跨地区舆论监督是相对于当地新闻媒体舆论监督报道而言的，指的是新闻媒体对发生在外地的人和事的监督性报道。可以说，《南方周末》称得上是我国媒体“跨地区监督”的典范。身处广东的《南方周末》，其舆论监督的触角伸到全国许多地方。当然，在其他地方也有在跨地区监督上做得好的。
1、从地方保护主义看跨地区监督的必要性
从许多媒体的舆论监督报道中不难发现，不少媒体对外省外地的丑事不惜版面、时间；而对本省本地区出现的问题却噤若寒蝉，披露甚少。这种“曝远不曝近”现象的存在已是不争的事实。
本来，地方媒体贴近实际、接近群众，舆论监督的信息灵，便于开展批评，然而，在地方保护主义的影响下，这种优势变成了劣势，监督反而难以开展。陕西天龙煤矿矿难和义兴寨金矿矿难，山西媒体无法揭露出来，再好不过地说明了这个问题。因为这些批评报道无疑要涉及到具体的人和单位，特别是一些生产或营销性企业，会使其信誉和经济利益受到影响，甚至直接影响当地的财政收入。所以当地媒体准备揭露或曝光时，有的当地领导便千方百计以种种借口出面挡“驾”，怕“捅了漏子”，影响本地、本单位、本人的政绩、形象和声誉。有的则是因为有关官员与违法生产有牵连，害怕“拔出萝卜带出泥”。所以，揭露重大事故的报道，往往能对反腐败斗争做出贡献。国务院安全生产委员会的一位领导曾说到：从近年来查处安全生产事故所揭露出的大量情况看，几乎每起特大事故背后，都与某些腐败现象有联系。[5]