资产评估行业管理体制改革的基本思路(一)

详细内容

一、资产评估行业必须实行统一管理

（一）我国资产评估管理体制的现状

　　我国实行改革开放以后，经济活动日趋增多，人们对经济规律的认识不断加深，遵循经济规律，按经济规律办事的自觉性不断增强。特别是到了八十年代末期，国有企业改革和对外开放进入新的阶段，国有企业的重组改制、产权交易和中外合资、合作等经济活动不断增多，资产评估作为为产权交易、合资合作等经济活动提供价值咨询服务的社会中介行业，在这个时候应运而生。资产评估由于具有广泛的适应性和强劲的生命力，受到社会各界的高度重视和关注，十年来，资产评估积极参与改革，服务改革，已成为我国经济建设中不可或缺的公证性社会中介服务行业，评估行业在不断发展的同时，管理体制也不断完善，但是，应该指出的是，我国的资产评估管理体制还存在一些问题。

　　1.多个政府部门参与管理评估，形成部门分割，多头管理的格局。目前，插手评估的部门有十几个，比较成气候的有四个，即财政、国有资产管理部门管理的资产评估，国土资源管理部门管理的土地价格评估和矿产资源开采权、使用权评估，建设部门管理的房地产评估，计划、物价管理部门管理的价格评估，这些部门对评估的管理基本上都自成体系，从项目管理、评估人员资格考试和认定、评估机构的审批与管理、评估方法标准的制定等都有一套相对独立、比较完整的系统。这些部门对评估的管理都是以部门权力为基础，所管理的评估的范围都与本部门的行政权力相适应，特别是以发证审批的权力为依托，行政权力的相对独立、分工明确的特点与评估行业的中介性、社会性、市场性的特点存在很大的差别，因此，可以说政府部门以权力介入评估，对评估行业的发展不仅无益，而且有害，这是因为，第一，政府部门权力介入导致评估行业业务分割，不利于评估机构之间公平竞争；第二，政府部门权力介入不利于统一的评估专业标准的形成；第三，政府部门权力介入使评估机构对政府部门的依赖性增强，不利于培养评估机构的进取精神；第四，政府部门的权力介入容易导致腐败现象，评估机构为了招揽业务不得不采取不正当手段讨好巴结政府部门，政府部门为了得到好处，经常用不正当的方式对评估机构施加影响，这种腐败现象很不利于评估行业的发展；第五，政府部门权力介入使需要评估的单位不能自主地选择评估机构，影响评估机构作为市场中介机构的声誉；第六，政府部门权力介入还导致政府部门对评估时间、评估收费、评估结果的不正当干预，影响评估质量和评估机构的合法权益。第七，政府部门权力介入导致一个完整的评估项目需要由隶属于不同部门的多个评估机构来完成，造成重复评估，重复收费，加大了企业的工作量，加重了企业的负担。

　　2.行业协会在评估行业管理方面作用有限，而且相互封闭。我国目前有三个评估行业管理协会，即中国资产评估协会、中国房地产估价师协会、中国土地估价师协会，这三个协会在评估行业管理方面作用都有限。第一，这三个协会的独立性都不是太强，都隶属于相应的政府部门，它们既是经民政部门批准成立的社团组织，又是隶属于政府部门的事业单位，其编制以事业编制为主，领导由政府部门任命或推荐，职能由政府部门确定；第二，这三个协会管理的相应的评估事务都只是其中的一部分，其余很大一部分由相应的政府部门直接管理，例如，评估项目的管理，评估机构的审批，有些甚至还有评估人员的管理，都是由政府部门直接负责的，真正由行业协会管理的事情很少；第三，评估协会的业务职责范围与其上级政府部门的职权范围相适应，绝对不会超出政府部门的职权范围；第四，这三个协会各自为政，相互之间缺乏必要的沟通和协调，特别是人员资格、机构资质、方法标准等应当沟通和协调的事情没有进行必要的沟通和协调。评估行业协会的不独立，相互之间的不沟通、不协调，在某种程度上影响了评估行业的社会化、市场化进程，加重了评估行业分割，障碍了评估行业的统一。

　　3.政府评估管理部门管理评估的方式带有浓厚的计划经济色彩。第一，政府评估管理部门时常发布文件，规定哪种经济活动在什么情况下必须经过评估。由于评估管理是政府评估管理部门的一项职责，在通常情况下，它当然希望自己管辖的事情越多越好，管辖的事情越多，就意味着权力越大。但实际上，政府评估管理部门管理的只应该是评估方面的事情，即怎么评估的事情，至于哪种经济活动在什么情况下需要评估，则不属于评估管理部门的事情，应属于相应的经济主体或相应的政府部门的事情。第二，政府评估管理部门对评估的管理过于具体。

　　最典型的是，各政府评估管理部门都把评估项目管理当作评估管理的一项重要内容，规定评估报告必须经过政府部门的确认。由政府部门确认评估报告，在某种程度上有利于规范评估机构和评估师的行为，防止国有资产的流失，维护国家听有者的合法权益，但其弊端也非常明显，（1 ）政府部门承担了本应由评估机构和评估师承担的风险和责任，不利于培养评估机构和评估师的风险意识和责任意识；（2 ）所有的评估机构和评估师都知道由哪个部门、哪个人决定评估报告是否能够通过确认，可能会出现这样一种情况：评估机构和评估师会把很大一部分精力放在对负责评估报告确认的部门和人员的“公关”上，这一方面会影响评估机构和评估师做好评估报告、提高评估质量的动力，另一方面可能容易导致腐败现象的发生；（3 ）评估报告要经政府部门确认，在一定程度上影响了评估机构作为中介机构的独立性，影响了评估作为中介服务行业的性质。

　　4.有关资产评估的法律、法规不完善、不统一。第一，有关评估的法律、法规不完善。评估行业的发展已有十年的历史，但至今还没有专门的关于资产评估的法律，注册会计师、律师行业都有相应的法律，分别为《中华人民共和国注册会计师法》、《中华人民共和国律师法》，资产评估行业缺乏相应的法律，影响了评估行业作为权威的中介行业地位的确立；第二，有关评估的法律、法规不统一。国务院91号令、土地管理法、房地产法等法律、法规都有关于评估的规定，但内容不统一，财政部、国土资源部、建设部的“三定”方案中都有关于评估的规定，但内容不一致。有关评估的法律、法规不完善、不统一，直接影响了评估行业的统一，强化了评估行业的分割状态。

　　（二）国外资产评估管理体制的几种模式

　　1.美国模式

　　（1 ）美国政府对资产评估的管理。在八十年代以前，美国政府对资产评估行业不予直接管理，八十年代末期，美国出现了银行贷款呆坏帐严重，大批金融机构倒闭，损失了上千亿美元的联邦储备基金。一些金融分析家认为，这种状况与资产评估机构低评银行贷款抵押品价值有关。联邦政府于1989年颁布了《不动产评估改革》，这是美国联邦政府有关资产评估最具代表性的法律文件，各州均依据该文件制定了相应的州政府文件。该法令对从事不动产评估人员的资格标准和职业道德规范作了规定。美国联邦政府还依据该法令成立了联邦金融制度监察委员会评估分会（简称评监委），评监委的主要职责是：监督各州评估人员注册制度的实施；监督联邦金融管理机构与联邦信托公司所制定的与国有储备基金利益有关原交易中评估方面法规的实施；推行涉及联邦权益评估人员的注册工作；监督评估促进委员会（美国评估自律管理组织联合体）的工作等。美国各州均设有专职注册机构，对有能力从事与联邦储备基金利益相关资产评估业务的评估人员办理注册手续。同时，美国各州所属郡、县政府以征收不动产税为目的，也都设有资产评估操作部门，为地方征收不动产税提供依据，需要指出的是，这些政府设立的资产评估操作部门并不负责评估行业的管理，而且，它们在从事评估操作时，也须遵守政府有关法规和评估自律管理部门颁布的制度、准则及职业道德规范。

　　（2 ）行业自律性管理。美国的资产评估行业主要实行行业自律管理，全美资产评估行业自律性管理组织主要有：美国注册评估协会（AACA）、美国评估者协会（ASA ）、美国评估学会（AI），以及一些专业性协会，如机器设备、不动产、公路、铁路评估师协会等。这些协会成立很早，大都在本世纪二三十年代就成立了，它们都有自己的章程和执业标准，并制发会员证书。随着行业的发展，各协会认识到需要统一资产评估执业标准，在美国评估者协会（ASA ）的倡议下，联合其他协会于1987年成立了美国资产评估促进委员会（AF），到1995年已有16个评估协会（学会）加入该组织。AF下设评估资格审查部和评估标准部。前者负责对申请加入该协会的会员进行资历审查，按规定的课程进行考试及再后续培训；评估标准部负责制定、修改全行业的评估标准USPAP.

　　2.英（国）澳（大利亚）模式

　　这种模式的特点是，资产评估行业分两大体系，即政府管理下的资产评估体系和民间自律性的资产评估体系，政府管理下的评估体系是为政府纳税服务，为评估操作机构服务，不负责评估行业的管理，评估行业的管理统一由行业自律管理组织负责。这种模式以英国、澳大利亚最为典型，新兴的马来西亚评估业也属于这种模式。

　　（1 ）英国。英国政府管理下的资产评估体系，主要服务于征税目的，在组织上分三个层次，即中央、大区和区评估办公室。中央级评估办公室设在财政税务局之下，主要职能是制定有关政策，管理大区和区的评估工作。大区级评估办公室全国共设有五个，主要职能是协调其所辖区内评估办公室的评估工作。区级评估办公室，全国共设有95个，具体承担其所辖区内的评估工作。最初，大区和区的评估办公室都归当地税务部门直接管辖，由于评估工作的技术性、独立性越来越强，加之政府为减少行政开支而精减人员，因此，在以后的发展中，大区级和区级评估办公室逐渐从税务部门中独立出来，成为非行政序列的单位，其性质和我国的事业单位相似，但其主要职能仍然是为政府对房地产征税及为公共部门提供服务，除此之外，也承揽一些其它的评估项目。民间的资产评估机构则是完全不依赖任何部门的独立、客观、公正的社会中介服务组织，其组织形式主要是合伙制和有限责任公司，也有少量独资形式的。这些机构大都以咨询、顾问公司的形式存在，除做评估业务外，还承揽许多相关的服务业务，如接受委托从事房地产购买、销售、出租、承租、投资等业务。

　　英国民间评估机构在发展过程中，逐渐建立了行业协会组织。据了解，协会组织目前有三家，其中影响最大的是英国皇家特许测量师协会（RICS），该协会成立于1868年。在这之前，英国民间已经存在一些规模较小的，地方性的测量师协会或俱乐部，其成员主要从事不动产管理、土地测量和建筑预算等，1868年，他们的一部分联合在一起，组成了一家规模较大的协会，即RICS的前身。最初的会员不到200 人，在随后的发展过程中规模不断扩大，影响力也越来越大。目前，该协会已发展成为英国最大的、涉及面最广的、最具权威性的评估行业协会组织，拥有会员九万多人。RICS的主要职能是：制定行业操作规范和行为准则；教育和培训；对评估人员进行监督；保持和政府部门的联系；为测量师和广大公众提供服务。另外两家分别是估价师与拍卖师联合协会（ISVA）和税收评估协会（IRRV）。

　　“皇家特许测量师协会评价与评估手册”就是这三家协会联合发布的。据悉，目前三家协会正在进行接触，寻求合并统一之路。

　　（2 ）澳大利亚。澳大利亚的资产评估管理机构是澳大利亚评估协会。总部设在悉尼，各州均有评估分会，参加协会的会员都是注册评估师，全国共有会员7000多人。其主要职能是：制定和选择资产评估准则；对申请参加评估协会的会员进行严格考核；对评估会员进行定期培训，提高其评估水平；定期参加国际评估协会和太平洋地区评估的例会；承担资产评估争议的仲裁。

　　澳大利亚还设有评估总署，它是为征收房地产税而设立的政府评估机构。因为房地产税在澳大利亚属于地方税，所以评估总署只在各州设立，州内各地设有评估总署分部。评估总署的主要职能是以政府征税为目的从事土地评估，也兼营其他评估咨询业务，如政府资产出售、私有化、各部门间资产转让，征用私人房地产等的评估。这些经济行为的评估不是法定的，政府部门也可以委托社会上的会计公司、评估公司进行评估。由于评估总署是政府职能机构，缺乏竞争，在澳大利亚资产评估行业中，认为评估总署的评估人员不如社会上评估机构的评估人员。

　　3.马来西亚

　　马来西亚的评估行业分两大体系，一是以纳税为目的和涉及国家权益的评估，由财政部下属的评估与财产服务署负责；二是其他民间性质的评估，主要由社会上的评估机构负责。

　　马来西亚财政部评估与财产服务署主要职能是在评估及不动产管理方面向联邦、各州和地方政府以及相关管理部门提供评估和咨询服务。具体职能有：（1 ）

　　为联邦税收为目的代表政府对应纳税标的进行评估，以合理确定税基，涉及的税种包括印花税、不动产增值税、房产税等；（2 ）为土地购买、住房贷款、保险、私有化、组建公司等目的进行评估及相关谈判工作；（3 ）为可行性研究、物业管理、法律诉讼等目的对土地和建筑物进行评估；（4 ）为不动产交易提供信息咨询服务；（5 ）广泛调研，为制定、修改评估准则提供建议。评估和财产服务署的主要客户为联邦政府、各州政府、地方政府及有关管理部门，此外也接受私人和私有企业的委托提供评估服务。评估和财产服务署为政府提供评估服务时不收费，由财政部划拨专项经费，但其他评估服务可按照规定收取相应费用。