关于建立国有资本经营预算制度问题的思考(一)
详细内容
[摘要]国有资本经营预算是国家履行出资人职责、行使出资人权利的重要方式，是对国有资本加强监管和考评的重要手段。本文在回顾我国国有资本经营预算制度建设的基础上，分析了建立与完善国有资本经营预算制度的必要性，探讨新时期国有资本经营预算制度设立的主体框架、内容体系、执行与监督、审计等问题，并就建立国有资本经营预算制度提出建议。
[关键词]国有资本；经营预算；制度框架
国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算是国有资产监管机构履行国有资产出资人职责的重要方式：是调整国有经济布局和结构的重要工具；是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段。长期以来，在计划经济体制下，我国对国有资产管理、国有资本经营收支，没有单独实行国有资本经营预算，而是与财政预算收支混在一起，统一管理。这种预算运行模式不利于对国有资产的监督、管理，造成国有企业中国有资产的大量流失。如何尽快建立起完善的国有资本经营预算制度，以单独反映国有资本经营活动的状况，确保国有资产保值增值和再投资计划的有效进行，已成为迫切需要解决的问题。
一、我国国有资本经营预算制度建设历程
(一)1993年之前：建设性预算
1986年底，一些全国人大代表提出实行复式预算的议案，建议将政府的单一预算分成经营-性预算和建设性预算。经过一系列的研究，1988年财政部向国务院报送了实行复式预算的初步方案；1989年，全国人大常委会正式提出了实行复式预算的意见；1991年底财政部再次向国务院报送了修订的复式预算方案；1991年国务院颁布《国家预算管理条例》，规定1992年起国家预算按复式预算编制。从1992年开始，中央预算和部分省级预算按“经营性预算”和“建设性预算”形式进行了试编。
(二)1993～1998年：国有资产经营预算
1993年11月中共中央十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“改进和规范复式预算制度，建设政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算”，首次明确提出了“国有资产经营预算”这一概念。1994年八届人大二次会议通过、1995年实施的《中华人民共和国预算法》第二十六条规定，“中央预算和各级政府预算按照复式预算编制”。1995年国务院发布的《中华人民共和国预算法实施条例》第二十条规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”国有资产经营预算作为复式预算的一个部分被提出。
(三)1998—2003年：国有资本金预算
1998年中央政府机构调整，原国家国有资产管理局并入财政部，相应的财政部新“三定”方案中再次提出，要改进预算制度、强化预算约束，初步建立起政府公共预算、国有资本金预算和社会保障预算制度。新方案中的明确提法是“国有资本金预算”。1999年财政部内设机构职能调整以后，明确赋予预算司研究和编制国有资本金预算的职责。
(四)2003年国资委成立之后：国有资本经营预算
2002年，按党的十六大建立新型的经营性国有资产管理体制的要求，十届人大宣布成立国有资产监督管理委员会(简称国资委)，将原国家经贸委、中央企业工委以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来。国资委作为一个单独的委员会，由国务院授权，代表国家履行出资人职责，其监管范围包括中央企业(不含金融类企业)的国有资产。地方所属企业的国有资产由改革后设立的省市两级地方政府国有资产管理机构负责管理。2003年4月，国资委正式成立，国有资本管理进入了一个新的阶段。随后，2003年10月，党的十六届三中全会提出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提出要“建立国有资本经营预算制度”。2005年，“十一五”规划进一步要求，“加快建立国有资本经营预算制度，建立健全金融资产、非经营性资产、自然资源资产等兼管体制，防止国有资产流失”。2006年的政府工作报告更明确要求，“完善国有资产监管体制，健全国有资本经营预算制度、经营业绩考核体系和国有资产重大损失责任追究制度”。
2007年9月，国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，结束了国有企业13年“不向政府分红”的历史。同年12月中旬，财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》作为国有资本经营预算的配套措施。决定中央本级国有资本经营预算从2007年起进行试点，2008年开始实施。伴随着《意见》及相关措施的出台，真正的国有资本预算管理改革已经开始，相信在不久的将来，我国会建立起完善的国有资本预算管理制度。
二、建立国有资本经营预算制度的必要性
(一)有利于建立和完善社会主义市场经济体制
随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的职能范围发生了较大的转换，国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体，从而相应要求政企分开、政资分开。这种变化决定了国有企业与政府有着双重关系：一方面，国有企业作为独立的市场主体，其对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样。主要通过照章纳税来体现；另一方面，国有企业作为市场经营主体，其对投资者或产权人的贡献，应通过向出资人上缴投资收益来实现。由此决定了我国政府的经济管理职能是双重的。而政府预算作为反映政府活动的范围和方向、保障国家发挥其职能的工具，自然要随着政府职能的转换而进行相应的改进，使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性质的收支，就是要分别建立公共预算和国有资本经营预算，政府负责对企业实行有效的产权制约、引导和监控，维护国有资产的合法权益；企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度，承担国有资本保值增值的法律责任。基于此，单独设立国有资本经营预算，集中管理国有资本运营特别是国有资本收益与再投资活动，有助于在预算制度方面将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开。
(二)有利于提高国有资产的整体运营效益
党和国家提出的国有经济战略性调整支持发展混合经济和国有企业改革发展与制度创新等重大举措，已使我国国有经济发生了根本性变化，国有企业有进有退、有所为有所不为的机制正在形成。国有资产正从一般竞争性领域退出，周时增强财政对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位，促进国民经济结构的优化和升级，引导和带动整个社会经济的发展。国有资本经营预算的设立，有助于对国有资产实行资本经营，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，最大限度地提高国有资本的运营效率，发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。此外。通过设立国有资本经营预算，还有助于对财政投资按其不同性质实行分类管理，克服过去在建设性预算条件下，由于公益性投资与经营性投资不分而导致的财政对基础性设施投入不足的问题，促进国有资产运营宏观经济效益的提高。
(三)有利于维护国有资产所有者权益
随着我国经济体制改革的不断深入与政府职能的转变，国家逐渐将国有资产经营权交由企业行使，但由于相应的监督、约束机制尚未完全建立，在一些企业中出现了“所有者缺位”现象，如产权界定时存在产权代表不确定、产权交易中国有资产流失严重、资产经营中所有者权益无保障等。为正确、全面地体现依据国有资产所有权而形成的政府分配活动，保证国有资产所有者权益不受侵蚀，有必要通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有的权益。
(四)有利于公共财政预算框架体系的建立
随着社会主义市场经济的不断发展和深入，逐步建立与其相适应的公共财政框架的任务更加明确和突出。建立国有资本经营预算正是为了完善公共财政预算体系，实现财政对国有资产的管理从计划、行政管理为主向市场化运作的产权营运为主的转变。通过国有资本经营预算的编制、执行及决算的全过程监控，可以更有效地运行国有资产进退机制，促进经济结构的合理调整和优化升级。另外，建立国有资本经营预算也是依法理财，体现政府预算透明、高效的需要。即通过国有资本经营预算，将国有资产收益及其再投资置于国家的制度框架及法律监控之下，从根本上规范其管理。同时，国有资本经营预算通过人大监督，真正为社会公众行使国有资产经营情况的知情权和监督权搭建起一个信息平台。应该明确的是，国有资本经营预算是政府预算框架体系的有机组成部分，政府预算的完整性不仅不能因机构、预算的分立而被肢解，相反必须得到加强。
(五)有利于国有资产管理部门职能作用的发挥
国有资产管理部门——国资委作为出资人，其职能主要是对国有资本进行监督管理，包括国有资本总量与结构的调控管理、国有资本的经营管理和产权管理。国有资本经营预算是国有资本经营的财务计划，反映了计划期内国有资本的经营目标，要按预算管理程序上报各级政府，并在经各级人民代表大会批准后产生法律效力，有利于国有资产管理部门职能的发挥和责任的明确。
(六)有利于健全政府复式预算体系
我国从20世纪80年代起开始研究政府复式预算方案。1991年通过的《国家预算管理条例》规定，国家预算分为经常性预算和建设性预算两部分；1994年3月八届人大二次会议通过的《预算法》第二十六条规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”；1995年11月国务院《预算法实施条例》第二十条进一步明确：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算”。由此可见，国有资本经营预算作为以国有资产收益为主要来源、有计划地进行国有资产投资的专项预算，是与政府公共预算并列的独立预算体系；是国家预算体系的重要组成部分；是健全复式预算制度的必然选择。