日本私立（民办）高等教育行政的特点和启示(一)
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[摘要]日本私立高等教育的发展经过了一个较长的过程。战前日本政府对私立高等教育机构采取了不资助但仍施行行政管理的政策。战后日本政府逐步调整对私立高等教育机构的政策，开始注入一定数量的资金，并推行较全面的行政管理。在政府资金的援助下，日本的私立高等教育发展很快，在办学规模和质量等方面都超越了公立高等教育，其经验对中国私立高等教育的发展是不无裨益的。
[关键词]私学行政；学校法人；私立学校振兴扶助法；二元政策
日本的私立高等教育从无到有并发展成可观规模，经历了战前和战后以及经济高速腾飞三个阶段。政府的干预措施也从零散转向系统。本文拟以日本的私立高等教育为主要研究对象，分析其不断获得发展的原因，并通过中日对比，探讨其行政特点及其对中国的启示。
一、私立高等教育政策及法律制度
私立高等教育的法律、政策制度因国而异，而其差异又对各国私立高等教育的历史及发展产生了极大的影响。一般来说，日本对于私立学校有官僚主义的抑制政策和国家主义的统制政策两种。
在日本，明治元年(1868年)设立了私塾――福泽塾(庆应义塾)。1870年开始公布私塾统制的太政官布告。随着私学的增设，1873年发布了“私塾开业须知的布告”，1879年制定了“有关私学认定的三原则”，1899年颁布了“私立学校令”，对私学的设置条件和认可基准有了一定的规定，初步创立了私学行政统制制度。
19世纪后半叶，日本开始出现大学与其他高等教育机构并存的高等教育体系。在一段历史时期，在日本高等教育体系中起支撑作用的不是“大学”而是专门(专修)学校，且主要是私立专门学校。在私学领域中，高等教育机构的设立认可在1903年“专门学校令”颁布之前，很长一段时间都属于地方长官的权限，对设立认可条件没有明确规定，且没有严格地实行设立认可的基本标准。而在“专门学校令”颁布之后，认可审查权限归口文部科学省(当时为文部省)。后来，这种私立专门学校逐渐发展成私立大学，但与传统的以培养精英人才为目标的“大学”有着本质上的区别。它是以培养大众化的人才为主要目标的高等教育机构。1918年“大学令”公布之后，日本政府对私立学校开始实行国家主义的统制政策。当时的明治宪法下的私立学校，是国・公立大学的辅助机构，处于国家的严格监督下。
战后，随着美国教育使节团访日和“教育委员会制度”的实行，日本教育行政制度发生了很大的变化。在美国教育使节团的指导和影响下，1948年日本开始制定和实行新的“教育委员会制度”，否定了战前的国家统制制度，对教育制度进行了民主改革。
之后，负责指导教育制度民主改革的“教育刷新委员会”提出了为了保证私立学校的公共性和自主性，私立学校的设立者――团体、个人等民法中的法人应改为具有设置和经营私立学校权限的特别法人，即学校法人。文部科学省根据此建议，加快了立法的程序，于1949年正式制定和发布了“私立学校法”，该法把私立学校定位于与国・公立学校起相同作用的公共教育机构。其内容与特征有：①限制作为教育行政主体的所辖厅的权限，取而代之的是设立私立学校审议会，对私立学校的教育行政进行统制。②作为私立大学的经营主体，设立组织为学校法人，并设立理事会运营的民主组织――评议会(由毕业生等构成)。③确立了对私立大学的扶助金制度。1956年公布了“地方教育行政组织及运营法”，1975年制定了“私立学校振兴扶助法”。
日本通过对私立学校在财政上的实质性支持，而达到了其宏观控制的目的，对私立学校起着“指导、建议、监督”的作用。虽然有人认为这样对私立学校的自主性有一定影响，但可以说，它在引导私立学校健康顺利发展，保障私立学校经营上的健全性和受教育者的利益，有效使用教育资源等方面起到了实效性的作用。
一般认为，私立学校之所以这么发展，最大的原因是政府有意识地采取了扶助政策。理由是：第一，政府虽不像对中小学那样大力投入资金，但还是投入了一定的资金并给予一定的预算拨款。第二，设立标准较低，而且标准实行的弹性较大。因此。私立学校的设立较容易。特别是在上世纪60年代教育人口激增时期，没达到设立标准的学校也都被简单地认可。第三，各私立学校可通过私学振兴会或私学振兴财团向政府贷款，或通过银行等的债务保证低息贷款，贷款便捷且优惠。
笔者认为，日本的私立学校政策的着重点是：通过简化设置认可条件，支持私立学校有所盈利，促使更多地设立私立学校，以此来回避与消费性教育需求相应的公费支出的增大。另外，对于经营困难或发展阶段的私立学校，通过政府辅助和贷款的发放，促使私立学校经营健全化，同时对私立学校进行统制和监督。
二、私立高等教育机构的设立、运营、管理
根据1949年制定的“私立学校法”，学校法人取代了民法上的财团法人，成为了私立学校的唯一设立主体。
在现行的法律制度上，私立学校由学校法人(组织包括理事会、监督、评议委员会，共同负责法人意思表决。决定执行具体重大事项的理事会是最重要的机构)设立与管理。
在教育创新委员会第4次特别委员会上，为了发给私立学校扶助金，强调了学校法人制度的必要性，即在法律上明确表示私立学校是公共事业，在私立学校教职员工的待遇问题上，制定保障教师地位的法律基础。
私立学校因为有其独立的建学精神及教育理念，适合社会受教育者的要求，对国民教育有益，这是其存在的理由。因此，尊重和保证私立学校的自主性――限制主管厅的权限，将有利于私立学校的发展。在日本，主管部门行使教育行政的权限时，有义务向私立学校审议会、大学设置及学校法人审议会咨询，如果审议会反对的话，不能强行行使权力。
另外，为确保私立学校的公共性，“私立学校法”明示了必须设置有教职员工、毕业生参加的评议会，对学校解散后学校剩余资产的归属人限定等有一系列规定。
私立学校与学校法人的管辖机构因大学的种类而异。一般来说，大学(包括大专与高等专科学校)及其学校法人，归文部科学大臣管辖；其他的学校及其学校法人，归都道府县知事管辖。管辖机构有权认可学校的设立、私立学校的设立及废除等。对私立学校，可以要求其提交教育调查、统计及其他相关、必要的报告书，可以涉及到学校经营相关的收支状况或学校法人的运营状况等。
笔者认为，教育行政机构与学校法人之间保持一元化的隶属关系是最妥当的。而私立学校的学校法人制度，很好地界定了介于非营利事业单位和营利企业单位之间的私立学校的性质。既突出了私立学校的公共性，又保护了它的自主性。 私立学校法最初实施时，明确了学校法人与盈利企业的不同：①没必要精确计算得失；②由于全面免税的原因，没有严格要求会计处理的明确化。随着私立学校扶助正规化后，政府开始要求学校法人会计处理的正确性，并制定了学校法人的会计标准，对私立学校的运营采取了监督的态势。