澳大利亚昆士兰州的水权及水价确定(一)

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摘要：昆士兰州法律规定，所有水资源归属于州所有，向人民颁发许可证，并籍此可以取用水。只有州政府具有足够的资金和专门技能来建设和管理供水大坝工程。许可证授予人民，对一定水量有用水权，或有权灌溉一定面积的土地。然而取水许可制度和相应的登记制度的主要特点是行政性管理。大坝的调度管理规则没有被明确规定，并且向灌溉用水户供水的条件也没有作相应规定。水价低，水费收入不能补偿供水基础设施的运行和维护费用。

关键词：水权 水价 澳大利亚

　　因为州政府拥有所有水资源，管理所有供水设施，并且不太关心水价问题，因此不需要对水权问题做出明确规定。然而，随着政府开始关心以成本为基础确定水价，民间经济实体越来越卷入对大坝的管理，这就有必要更精确地阐明人民为什么而支付。购买的"产品"是什么性质？什么是大坝所有者的权利？在什么环境下，州政府可以改变这些权利？不能把水价改革和以何种方式拥有水权的改革分隔开来。管理和法规方面的安排，特别是对水这一产品的性质给予明确阐明是建立如何确定水价及水交易机制的必要前提条件。

　　1． 背景

　　以往昆士兰州（Queensland）的大坝建设和向用户供水主要是由州政府主持负责。各地方政府较少参与。州建水利工程向灌溉农业供水是由州政府向灌区农户发放取水许可证。而居民生活用水是由地方政府所建的水利工程供水。州政府为了鼓励发展灌溉农业以促进地方经济的发展，采取了农业灌溉水价低于供水成本的补贴政策。
　　过去州政府所建的水利工程未仔细计算工程总蓄水量，也不关心分配给谁使用，虽然在工程设计中已估算了产水量，但是总蓄水量及授予用户用水权从未以法规形式明确规定。还有类似水利工程如何运行及如何向用户供水也未明确规定。上述问题由地方官员和当地管理工程师自主决定。从现在经济观点来看，供水服务具有商业性质，但过去只简单用行政手段来处理。
　　以往水价如何定价也无严格的程序和办法，大坝建在何处主要考虑政治利益而不是从商业、经济观点出发，几乎不考虑水利投资必须获得正的回报率。一般做法是农业灌溉水价由州政府补贴，（即不计投资回报，只计部门管理运行维护费用）。地方政府向居民家庭供水不按其实际用水量来收取费用，而是按土地费率的组成部分收取费用，因此很难收回供水成本。

　　2．近几年的趋向及出现变化的原因

　　近几年的发展导致对如何确定水权和制定水价的方式这一问题重新加以思考。引起改变的推动力阐述如下：
　　（1） 由于州管理机构不再承担现有供水设施运行的功能，当地行政安排和处理权就不能持续发挥作用了。需要确定能用于出售的总水量及制定大坝的运行调节规则。由于这些规则通过阐明用水可靠性等细则来明确规定向终端用户提供的水量，因此必须以书面形式加以规定。
　　（2） 实行取水许可制度条件下的供水并不承认大坝管理者和取水许可证持有者之间的经济关系。为了取代用行政手段来处理供水条件等事项，有必要通过双方签订合同使大坝所有者和用户之间的关系建立在具有更多经济含意的基础上。供水条件包括：水价、相隔多长时间对用水进行计量、何时发送账单、不按时支付水费情况下要赔偿等。
　　（3） 要求制定流域规划，以合理估计有多少水量可用于消费，为了保持河流和相关生态系统的良性循环状态又需要有多少水量。以往实行的是逐个发放取水许可证的办法（"incremental licensing"），它是建立在对申请个案逐个处理的基础上，而没有对积累起来的影响进行评估，这样随着需水量的增加，以往的办法就不能再使用了。虽然州政府可以继续发放许可证，但在某些地方这样做的结果已使得向以前被授予取水许可证的用户的供水可靠性逐步受到影响。为了确定可利用的水资源总量及了解已经分配给用户的那部分水资源量能否持续利用，制定流域规划是完全必要的。这将有助于了解过去已被州政府分配的那部分水量能否得到持续利用，如果不能再持续利用，为了保证一定时期内用水权的可靠性需要研究应该做些什么。
　　（4） 再没有可能进一步开发水资源的那些地区，满足需水增长的唯一方法是允许已分配给用户的水在水市场上进行交易。
　　（5） 为了水利资产能继续运行由州政府支付补贴这一政策已导致财政预算的很大压力。为了确保水利基础设施的长期有效性，需要过渡到以成本为基础来确定水价。
　　（6） 对于当地政府所属的蓄水工程，为居民供水所实行的水价改革措施，在计算成本补偿的工作中，也需要来确定可利用的总水量。
　　（7） 目前由一个公司法公司(corporations law pany，私营经济实体)，进入昆士兰州的供水行业，此外，建议另一私营经济联合企业在昆士兰州中部的一条河流上建设大坝。对于州政府来说，应该何时开始建设大坝不会成为一个问题，但对那些私营公司和他们的贷款者，必须明确搞清楚这个问题。为了使拟议中的大坝建设项目具有筹资可能和产生效益，必须搞清楚当大坝建成时可用于销售的总水量及供水可靠性。

　　3．法规和管理体制

　　为了处理好前述的变化所带来的问题和压力，昆士兰州已为供水行业制定了一套新的规章制度，由四个重要部分组成：
　　（1） 明确用水权：新的规划和分配框架。需要明确评估有多少水资源可用于消费性需求，及用水权是如何授予的。
　　（2） 资产管理：水利基础设施的维护及大坝安全。由于私营经济进入供水行业及近来形成的对政府管理事务的经济压力，有可能出现管理者责任不清致使资产损失的风险。需要确保水利资产被适当的维护。
　　（3） 水价管理：因为大坝的所有者是垄断性的供应者，这就有必要建立一个框架以保证水价不出现过分上涨的情况。
　　（4） 将管理活动和提供服务功能分离：政府事务的经济化。历史上，水资源机构承担着以下（相互冲突的）功能：
　　・ 资源规划及分配;
　　・ 基础设施开发建设;
　　・ 提供服务。

　　这方面功能最近有了变化。在2000年10月，州政府所拥有的大坝和灌区已被分离出来，建成一个单独的州政府所属的企业，称为SunWater 公司。水利规划和水分配方面的事务和功能仍保留在自然资源部。总体规划表明，如果一个流域尚有多余的水资源可供未来开发，将允许私营经济以竞争的方式参与开发。这种新的做法还通过一系列机制给予保证，包括给予法令方面的权力来强制收购土地，如果州政府认为该项目的开发具有重要意义。