我国循环经济立法必要性刍议(一)
详细内容
“内容提要”循环经济立法在我国的必要性首先源于循环经济概念的取舍。鉴于目前我国理论界对此问题存在的肯定说、否定说和替代说，本文认为循环经济在我国有特定的含义，有客观需要，因而具有不可替代性，同时立法时也要充分考虑否定说和替代说的合理内容。我国循环经济立法的必要性取决于我国经济、社会发展的需要，也取决于经济全球化和环境保护国际化的趋势。我国循环经济立法要借鉴国外的经验，满足我国的实际需要，注意与清洁生产法的衔接，并对立法的模式、原则和制度设计提出设想。
“关键词”循环经济，清洁生产，立法，必要性
循环经济在环境法制建设中属前沿领域，目前主要囿于少数经济和环境法制发达国家，且无论在理论研究和立法实践上差异很大。这一“阳春白雪”型的新事物能否在包括我国在内的发展中国家生根，能否适应我国的实际成功地“本土化”，这些问题正成为我国环境法研究的新的热点。我国《中华人民共和国清洁生产促进法》2003年实施以来，取得的成就是有目共睹的，但对这种新型的立法也有不同的评价。清洁生产与循环经济无论是一个事物的两个方面也好，还是被认为是孪生兄弟也好，在立法上必须充分借鉴。清洁生产法立法必要性的争论事实上一直持续至今，因此我国循环经济立法更需要首先解决立法的必要性问题。
一、循环经济概念的取舍
作为环境保护的一种新事物，循环经济在各国理论界尚有不同的理解，在我国，学者们则主要是对这一概念的存废有不同认识，循环经济是否有必要存在直接关系到其立法的必要性。概括起来大致有以下三种：
一是肯定说。
我国理论界目前肯定循环经济作为一种新的经济活动概念是主流，而且表述也基本都是沿用如下的定义：“所谓循环经济，本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。”（曲格平：《发展循环经济是21世纪的大趋势》，载于《机电产品开发与创新》，2001年第6期）类似的定义还有：所谓循环经济，就是按照自然生态物质循环方式进行的经济模式，它要求用生态学规律来指导人类社会的经济活动。循环经济以资源节约和循环利用为特征，也可称为资源循环型经济。（冯之浚、张伟等：《循环经济是个大战略》，载于《光明日报》，2003年9月22日。）所谓循环经济，就是把清洁生产和废弃物（排泄物）的综合利用融为一体的经济。本质上是一种生态经济。它要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动。（奈民夫？那顺 梁继红 邢恩德：《新形态的循环经济与循环经济学的研究》，载于《内蒙古农业大学学报》，第23卷，2002年3月第1期。）所谓循环经济，即在经济发展中，遵循生态学规律，将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，实现废物减量化、资源化和无害化，使经济系统和生态系统的物质和谐循环，维护自然生态平衡。（王成新、李昌峰：《循环经济：全面建设小康社会的时代决择》，载于《理论学刊》，2003年第1期。）
上述定义旨在与清洁生产这个相似概念区分开：循环经济建立在生态学基础之上，而清洁生产则是以“少废或无废工艺”为基本目标，本质上是建立在机械论规律的基础上。因此，在我国循环经济的定义在理论上已界定了特定的范围，特别是厘清了与清洁生产的界线。
二是否定说。
也有学者认为从“耗散结构理论”出发，在把物质从“高熵状态”转入“低熵状态”这一问题上，推断出“人工的推动难免要增加能量的消耗，这又从另一个方面加快了环境的熵增。同时，即使增加能源消耗，由于技术和经济条件的约束，也很难让所有的物质材料完全得到循环利用；而且，能够进入循环的，很多也不得不降格使用”。根据热力学第二定律，能量的传递是有方向性的，在地球上，被转化的能量最终都会以热的形式向太空散射。至于散射到太空去的热能否重新聚集起来为人类所用，在可见的历史时期内恐怕很难有明确的答案。因此得出结论，“要建立循环经济，无论从理论上看还是从实践上看，目前尚很难成立。” 而应代之以“建立节约型经济系统”。[1]
三是替代说。
目前国外尚无任何一个国家同时系统地制定清洁生产法和循环经济法，而以清洁生产立法为多，只有少数几个国家如日本、德国等制定有循环经济法，而且学者们也往往将这类循环经济法纳入清洁生产法之列。[2]相应地，有些国家的清洁生产立法在学术界也被视为循环经济法。因此理论界已形成了清洁生产法与循环经济法可以相互代替的认识，如果单纯从立法的经济性来看，这种替代似乎也是必要的。
笔者认为，就现时的实际情况看，“难让所有的物质材料完全得到循环利用”、“能够进入循环的，很多也不得不降格使用”是事实存在的。“否定论”提醒人们注意这样的事实，不可片面地、扩张地理解资源和能源的循环，更不可把循环经济作为滥用资源和能源的借口，所谓循环利用是有限度的，而且主要局限于生态学的方法领域，而不是可以解决一切环境问题的万能的灵丹妙药。也正是从这种认识出发，循环经济需要与清洁生产等制度相配合。从实践发展看，“循环经济”是在全球资源日益紧张的情况下、在“清洁生产”之后产生的更适应可持续发展的要求新的经济发展模式，在一定的地区与行业已有成功的范例。从立法的目的上看，我们所以要推行循环经济，也并不是要真正建立一个毫无废物产生、一切都在做着周而复始运动的经济发展模式；我们提倡循环经济，只是反映了立法者的一种价值取向-即使完全的、呈闭合回路式的循环经济是无法达到的，我们也要让我们的经济发展模式无限的、不间断的向它靠近。从名称的选择上看，采用“循环经济”更能反映出这种经济模式的流程特征，它可以涵盖“末端治理”与“源头控制”两种环境与资源保护模式，又可以将二者有机联系起来，突出“循环”在整个经济发展中的重要位置，更好的协调在社会发展过程中所产生的“环境、资源”与“经济”之间的尖锐矛盾。此外，循环经济依据的是生态学原理，与热力学、物理学原理基础上的清洁生产或节约型经济系统功能和机制均有所不同，不可替代，但可以互为补充。事实上，我国目前关于循环经济的概念也旨在强调它的生态性特征，这种特定意义上的循环经济概念已经将其于我国清洁生产法的概念区分开来。
综合上述观点，笔者认为循环经济是以资源的节约和循环利用为特征，运用生态学规律组织建立的，以构造无限接近于“资源-产品-再生资源”闭路循环为具体实施手段的，旨在最终实现环境、资源与社会经济可持续发展的经济运行模式。
二、循环经济立法的必要性
循环经济的思想源于美国经济学家鲍尔丁于20世纪60年代提出的“宇宙飞船理论”，他将地球比作一艘在宇宙中飞行的宇宙飞船，必须依靠自身有限的资源才能生存。如果对飞船的有限资源进行过度的索取，就会加速飞船的灭亡；反之，如果对飞船的资源加以循环利用，则会延长飞船的寿命。但在80年代之前，循环经济的思想都未能引起人们足够的重视，当时盛行的仍然是末端治理的模式。进入80年代，循环经济的思想在政策上有所体现，开始关注废弃物的再利用。1991年德国《包装废弃物处理法》和日本《资源有效利用促进法》则标志着循环经济进入了全面发展的新阶段。
一对循环经济进行立法是可持续发展的必然选择
“可持续发展”的思想是在1987年由布兰特伦夫人领导的世界环境与发展委员会在其代表作《我们共同的未来》中提出的，其核心思想是：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。其出发点是：为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护与社会经济、生活活动全面、有机地结合起来，并按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动。
循环经济主张“减量化、再使用、再循环”的经济活动原则。减量化原则要求用尽量少的原料和能量，来完成既定的生产任务或消费目的；再使用原则要求产品或其包装能够被多次使用，延长产品的淘汰周期；再循环原则要求产品在完成使用功能后、与产品伴随而生的废料在产生后重新变成可以利用的资源。依据此三项原则，自然可以减少在经济发展的过程中对资源的需求量，给后代人留下相当的可利用资源量，实现资源利用的代际平衡。
二进行循环经济立法是世界环境与资源保护立法的大趋势
在西方发达国家中，几个主要发达国家如德、日、美等国均不同程度地进行了循环经济的立法工作。其中最早进行循环经济立法的是德国。德国在1986年通过对1972年《废弃物处理法》的修改，制定了《废弃物限制处理法》，该法扩大了前法“处理生产消费中所产生的废弃物”的目的，强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物产生作为废物管理的首选目标。[3]可以说，该法已具备了循环经济的基本因子。1991年，德国又制定了《包装废弃物处理法》，此法按照循环经济的思路要求生产商和零售商要避免包装废弃物的产生或对其进行有效的利用。之后，德国于1994年又公布了《循环经济和废物处置法》，将循环经济思想的适用领域从包装废物扩展到全部废物（但书条款除外），并且明确了循环经济的范围。
日本则是西方发达国家中循环经济立法最完善的国家。这些循环经济立法中有涵盖了生产生活各个领域的综合性法律，如《资源有效利用促进法》（1991年颁布）。也有旨在促进某类物品循环利用的专项性法律，如《容器和包装物的分类收集与循环法》（1995年颁布）、《特种家用机器循环法》（1998年颁布）、《建筑材料循环法》（1999年颁布）、《可循环性食品资源循环法》（2000年颁布）、《多氯朕苯废弃物妥善处理特别措施法》（2001年颁布）。但最能代表日本循环经济立法成就的应当是在2000年颁布的《循环型社会形成推进基本法》，该法确立了日本在世界循环经济立法方面的先进地位。
美国虽然至今为止还没有一部全国性的循环经济立法，但是其1976年的《资源保护和回收法》及1990年的《污染预防法》都在一定程度上体现了循环经济的思想。但从各州的层次上来说，“自20世纪80年代中期以来，美国已有半数以上的州先后制定了促进资源再生循环法规”[4].
在欧洲，北欧国家是最早实践人与自然和谐发展的地区，瑞典、挪威、丹麦、芬兰和冰岛虽然还没有专门立的循环经济的法，但是在其环境保护中包括了大量清洁生产和资源循环利用的内容，如瑞典在1979年制定《废物收集和处置法》、1983年制定的《铝质饮料容器回收法》等。在法国、英国、意大利、西班牙和荷兰等发达国家，都制定了多部单项的资源循环利用、发展循环经济的法律。[5]