我国的参与分配制度与破产立法(一)
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目前我国的破产立法仅赋予了有法人资格的企业以破产能力，在立法例上属有限破产主义。而对不具有法人资格的企业和自然人的破产问题，尚有待在将来的破产立法中加以规定。为了弥补破产法适用主体上的不完备，最高人民法院《关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见》（以下简称《意见》）中针对具有多数债权人的其他组织和公民“资不抵债”的情况，规定了强制执行中的参与分配制度。然而在司法实践中，参与分配制度却弊端百出。从国际上看，破产立法出现了由有限破产主义向一般破产主义发展的趋势，我国目前也正在酝酿出台新的统一的破产法。在这种情况下，对参与分配制度操作层面上存在的不足进行剖析并建议把参与分配制度所欲解决的问题规定在破产法之中，无疑具有重大的意义。
一、参与分配制度及其所体现的执行原则
市场经济条件下，市场主体之间进行广泛而活跃的横向经济交往，一个市场主体往往同时与多个市场主体发生经济关系。一旦某市场主体因经营失败或遭受不可抗力等原因不能清偿所有到期债务时，便出现了多个债权人对同一债务人所享权利的冲突。破产制度为衡平各债权人之间的利益冲突提供了较理想的思路。它首先满足具有优先请求权的债权人的正当合理的清偿要求，进而以“比例公平”的原则着力使所有一般债权人实现同一比例的债权，共同分担债务人的亏损。《企业破产法》（试行）的适用对象是国有企业；《民事诉讼法》中企业法人破产还债程序的适用对象是除国有企业外的具有法人资格的企业，它不适用非法人企业、个体工商户、农村承包经营户、个人合伙。在这些经济组织和公民“资不抵债”的情况下，如何公平地协调各债权人的利益关系，破产法没有作出任何规定。为了弥补破产法适用主体上的不足，最高人民法院以司法解释的形式在《意见》中规定了我国的参与分配制度。
我国的参与分配制度，是指取得执行根据的债权人对被执行人的财产开始执行程序后，被执行人的其他已取得执行根据或已经起诉的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权时，向人民法院申请就所有债权平等受偿的制度[1].可见，参与分配制度的要件有两个： 一是被执行人必须是公民或其他组织；二是被执行人的财产不足以清偿所有债权。
参与分配制度具有下列特征：（1）制度价值的公平性。 如前所述，参与分配制度是为配合破产制度而设立的，它必然受破产制度首要价值的影响，即以公平地保护所有债权人的权利为主要目的。如果不允许其他债权人申请就执行所得参与分配，则提起执行程序的债权人的债权可以得到全部清偿，而其他债权人的债权很有可能在长期内全部或部分得不到清偿，这就会造成债权人之间的不公平。（2 ）参与主体的有限性。其他债权人要想参与分配，其债权必须为金钱债权或已变更为金钱请求的债权。对于物之交付请求权、作为或不作为请求权，在执行债权人未将其变更为金钱请求的债权之前，属于执行竞合问题，非参与分配制度所能解决[2]. 申请参与分配的主体必须是对被执行人已经取得执行根据或者已经起诉的债权人。对没有起诉的债权人和债权未至清偿期的债权人，尚未赋予其申请参与分配的资格。（3 ）分配客体的特定性。申请参与分配的债权人只能对被执行人已采取强制执行措施的财产申请参与分配，而不包括被执行人的其他财产。（4 ）申请时间的限制性。申请参与分配的债权人只有在执行程序开始后至执行所得移交债权人之前提出参与分配申请。其他债权人既不能在执行程序开始前也不能在执行所得已由法院移交债权人后提出参与分配申请。
关于参与分配的程序，《意见》没有作出具体规定，一般认为应分下列阶段：（1）申请。 已取得执行根据或已起诉的债权人得知他人对债务人已提起执行程序而债务人的财产不能清偿所有债权后，可凭其执行依据或受案通知书自愿以递交申请书的方式向执行法院要求参与分配。（2）审查和处理。执行法院对要求参与分配的申请进行审查， 看其是否符合参与分配的条件。对符合条件的，予以接受；对不符合条件的，驳回其申请。（3）制作分配表实施分配。 执行法院对除有担保物权外的各分配债权人一视同仁，将执行所得以“比例公平”的原则制作分配表并依分配表实施分配。各分配债权人对分配顺序及债权数额的计算有异议时，可在分配期日前向执行法院提出。异议成立的，法院将原分配表变更后实施分配，否则，按原分配表实施分配。
从我国的参与分配制度来看，我国的民事强制执行制度是贯彻平等主义原则的。它不同于英美及德国等国家民事强制执行中的优先主义原则。在适行优先主义原则的国家，先申请强制执行的债权人有优先于后申请强制执行的债权人的受偿权。显然，这会造成债权人之间的不公平。一句著名的法谚是：“债务人的财产应当成为所有债权人之债权的共同担保”。先申请强制执行的债权人不能因其申请行为而取得优先于其他债权人的权利，否则，其他债权人的债权或者得不到清偿，或者转化为遥遥无期的期待权。为了贯彻债权人平等原则，在债务人之财产不足以清偿所有债权时，应当允许其他债权人参与到已开始的执行程序中，使分配债权人得到同一比例的清偿。就实现法律之公平价值而论，我国的参与分配制度所体现的执行平等原则无疑比执行优先主义原则更为优越。
二、参与分配制度运行之不足
参与分配制虽然从一定意义上说有利于实现各债权人的平等，在一定程度上体现公平原则，然而只要对该制度稍加分析就会发现，由于该制度规定得过于粗略等原因，参与分配制度又在操作层面上存在着种种不足。参与分配制度既不能彻底贯彻公平原则，也不能很好体现效率、效益的法律价值。
（一）关于申请参与分配的前提条件
债权人要想申请参加到他人已开始的执行程序中去有两个条件的限制：首先，他必须知道针对该债务人已经开始了执行程序；其次，他必须知道债务人不能清偿所有债权。但是，申请参与分配债权人何以知道债务人的财产不能清偿所有债权？又何以知道针对该债务人的强制执行程序已经开始？依照有关法律的规定，除了上市公司外，其他民事、经济主体是无义务公开其财务状况的。由于执行程序开始后，执行法院、申请执行人及被执行人都没有通知其他债权人的义务，所以其他债权人即便得知被执行人“资不抵债”、已被提起执行程序也纯属偶然。也许有人会说对于那些不对债务人的偿债能力进行认真调查、怠于行使自己权利的债权人，法律应当贯彻“奖勤罚懒”的原则；况且强制执行程序不消灭被执行人的民事主体资格，所以没能申请参与分配的其他债权人可以在日后以债务人的所得实现其权利。笔者认为，没能得知债务人的财产不足以清偿所有债权以及没能得知针对债务人已经开始执行程序的债权人不一定就是怠于行使自己权利的债权人。由于债权人和债务人之间距离遥远等原因，使得债权人根本无从得知债务人“资不抵债”等情况的存在。更何况债务人为了自己的利益往往会编造理由、制造假象使债权人相信他有清偿能力。所以，参与分配制度对符合申请参与分配条件但未能申请参与到执行程序中来的债权人保护不力。即便这些债权人可望日后实现其权利，但由于本来就资不抵债的债务人经过强制执行后其责任财产进一步减少，其偿债能力进一步削弱，这些债权人要实现其债权，不知要等到何年何月。这样，便在债权人之间产生了不公平。
（二）关于申请参与分配的主体
《意见》规定有资格申请参与分配的债权人仅限于已经取得执行根据或已经起诉的债权人。笔者认为，该规定对可申请参与分配的主体限制过严。
1.关于已经申请仲裁的债权人。根据我国的仲裁制度，已经申请仲裁的债权人和已经起诉的债权人在申请参与分配时应当处于同等的法律地位。这就是说，也应当允许已经申请仲裁的债权人申请参与分配。这一点，是没有什么疑义的。
2.关于债权已到期但尚未起诉的债权人。值得考虑的问题是，债权已到期但尚未起诉的债权人应否被允许参与分配？如果不被允许，这就意味着已经起诉的债权人和债权已至清偿期但尚未起诉的债权人之间是不平等的。已经起诉的债权人的权利和债权已经到期但尚未起诉的债权人的权利，二者在本质上没有什么不同，起诉行为和向债务人要求清偿的行为都是债权人主张权利的手段，起诉行为本身并不能使提起诉讼的债权人产生任何优先权。因此，多有学者主张应当允许债权已到期但尚未起诉的债权人申请参与分配[1]. 但如果允许债权已到期的债权人参与分配，由于其没有且不会取得执行根据，这就为不法之徒假冒债权人大开方便之门。因此，可考虑允许申请执行债权人、其他参与分配债权人和债务人对他的债权提出异议。被异议人如果不服，可以异议人为被告提起异议之诉。异议之诉审结之前，对被异议人的应分配额可暂予提存[3].这样虽在更大程度上实现了债权人平等的原则， 但同时也使参与分配程序变得繁琐不堪，有悖效率与效益原则。至此，参与分配制度的价值导向已陷入两难的境地。
也许有人会认为上述推理是没有意义的，因为债权已到期的债权人在得知对“资不抵债”的债务人开始执行程序后可以向法院起诉，从而成为已起诉的债权人名正言顺地参与分配。 但依我国民事诉讼法第112条的规定，法院对原告的起诉要进行审查，在7日内决定是否立案。 因此，当债权人拿到立案通知书要求参与分配时，强制执行程序也许已经结束。