试论我国中央银行独立性的法律确认与实现(一)
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法律如何对中央银行的独立性进行确认？法定独立性能否顺利实现？这直接关系到一国货币政策的制定是否合理与科学、币值稳定是否有切实的保障机制、金融监管和宏观调控是否有力和适度，并进而影响到该国金融、经济是否能够稳定健康的发展。因此，中央银行的独立性问题，是一国中央银行法律制度建设乃至整个金融法制建设中不可回避的最为重要的基本问题之一。
一、中央银行独立性的概念及其衡量标准
中央银行独立性，是指法律赋予中央银行在国民经济宏观调控体系中制定和执行货币政策、进行金融监管与调控的自主权，以及为确保自主权的有效行使而采取的相关法律措施。其内容主要由两部分完成，一是中央银行自主权（法定职权）的立法界定；二是中央银行在行使自主权时受制于其他法律主体的程度，亦即要处理中央银行和其他法律主体（尤其是政府）之间的关系。从一定意义上讲，中央银行的独立性问题就是中央银行法律地位的确定问题。
中央银行独立性问题的提出，首先是由中央银行的性质决定的。中央银行作为政府的银行、金融监管的银行，体现了其国家机关的性质，因此，它必须接受政府的一定程度的管制。但它同时又是特殊的金融机构，是发行的银行、银行的银行，其在制定和实施货币政策、对金融机构进行服务和调控时又不能不考虑货币经济本身自有的运行规律，因而它不能完全听命于政府，须保持一定程度的独立性；其次，中央银行和政府的任务是有所侧重的，这样就使中央银行和政府在宏观经济目标的选择上并不一定在任何条件下、任何时期都保持一致。基于政府的职责以及政治因素的影响，政府行为的出发基点往往是促进经济增长，而这极有可能诱发通货膨胀和经济过热的现象发生。而央行的首要目标则是遵循货币经济运行的基本规律，保持本国货币币值的稳定。尽管现代中央银行衍生了一系列其他宏观经济管理职能，但稳定币值始终是其最基本的功能，并且越来越多的国家倾向于把稳定币值作为其中央银行首要的甚至是唯一的目标。亦正是通过中央银行稳定币值的功能的实现，在一定程度上还能制约政府过热的经济决策行为，起到经济稳定器、制动器的作用。而这一切的实现，都以中央银行具有较高的相对于政府的独立性作为前提。质言之，中央银行的性质、稳定币值与制衡政府过热经济政策的职能，是中央银行需要具备独立性的基本原因。
那么，怎样衡量中央银行的独立性呢？ 存在有不同的方法， 早在1980年，英国考察金融机构职能委员会是从以下五个方面评判中央银行独立性的：（1）它归谁所有，是私有还是国有；（2）它的总裁与理事的职权及其任命与任期；（3 ）它在执行货币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受政府支配，双方有矛盾时如何解决；（4 ）它同政府有关部门是否有人员交换或人员之间的联系，政府在中央银行理事会中有无直接代表；（5）它是否直接向议会汇报工作。（注： 《考察金融机构职能委员会报告》，英国文书局，1980年6月。）
1990年1月， 在北京举行的国际中央银行研讨会指出：“中央银行独立性的具体体现是，它必须独享货币发行权；发行货币根据经济的客观需要而不受财政透支的干扰；能独自解决严重的通货膨胀而无须向财政部报告自己的工作；重大决策不是由某一部门或个人决定，而由中央银行理事会决定；享有充分的权力对金融系统进行监督和管理；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款。”（注：参见中国人民银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署编：《宏观经济管理中的中央银行》，第120页。）
1994年，美国纽约联邦储备银行行长威廉・麦克多诺在其所著的《一个民主国家中独立的中央银行-联邦储备委员会的经验》一文中提出的标准是：（1 ）中央银行在制定和实施政策（尤其是货币政策）方面对政府享有多大程度的自由；（2 ）任命和撤销中央银行领导人的程序；（3）中央银行筹措资金的方法是否依赖政府或议会的拨款。
上述标准虽然各有道理，但都是在特定的时期针对特定的目标而言的，因而是不全面的。笔者认为，中央银行独立性的衡量标准应有四个标准：（1）职能独立性标准， 即中央银行能否独立制定和实施货币政策，如何解决货币政策与政府其他宏观经济政策之间的矛盾和冲突，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。（2）组织独立性标准，即中央银行是否隶属于政府或政府的有关部门，其内外组织机构与政府及政府有关部门的关联程度。（3 ）人事独立性标准，即中央银行的主要领导人的任期、任命、组成及罢免是否由政府批准和决定，有无政府人员的兼职和渗透。（4）经济独立性标准， 即中央银行是否依赖于财政拨款，有没有可供独立支配的财源。上述四项标准中，第一项标准是确权性标准，亦即确定中央银行的法定职权，而后三项标准是保障性标准，是为确保中央银行法定职权自主行使的多方面的制度安排。
二、中国人民银行独立性的现况评析及加强的必要性
应当承认，中国人民银行自1984年专门行使中央银行职能以来，其独立性是在不断加强、不断完善的。这一演进轨迹和世界性的中央银行独立性加强的潮流是相吻合的。（注：如1994 年1 月法兰西银行的改革，1997年5月英格兰银行的改革，以及亚洲金融危机发生前、后研拟、 实施中的日本中央银行、韩国中央银行的改革都体现了这一潮流。）尤其是1995年3月18 日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《人行法》）更以立法的形式确立了中国人民银行在宏观经济调控中的法律地位及独立性。主要表现在：
1.中央银行相对于财政部具有较大的独立性。人民银行与财政部是各自独立、互无隶属关系的。表现为：（1）《人行法》第28 条规定人民银行不得对财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，从而在立法上防止财政透支；（2）第23条规定由人民银行代理国库， 从而排除了财政部利用国库收支来控制人民银行的可能性；（3）第37 条规定人民银行实行独立的财务管理制度，有助于避免财政通过控制人行经费从而干预人民银行的可能。这些规定与过去我国“大财政小银行”、人民银行成为财政的出纳与保管有显著的不同。
2.中央银行相对于各级政府部门有较大的独立性。表现为：（1 ）明确规定人民银行不得向政府部门提供贷款或担保；（2 ）明确规定人民银行行使对全国金融机构及其业务的监督管理权；（3 ）人民银行依法独立执行货币政策、履行职责、开展业务，不受各政府部门干涉。
3.中央银行相对于地方政府有较大的独立性。表现为：（1 ）《人行法》第7条规定人民银行依法独立执行货币政策，履行职责， 开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉；（2 ）第12条规定人民银行根据履行职责（而非行政区划）的需要设置分支机构，并对分支机构实行集中统一领导和管理，分支机构在人民银行的授权下开展工作；（3）第29 条规定人民银行不得向地方政府提供贷款和担保。使人民银行独立于地方政府。
4.中央银行相对于国务院有一定的独立性：表现为：（1 ）人事任免权，即人民银行行长的人选，根据总理提名，由全国人大或其常委会决定，由国家主席任免；（2）货币政策制定权与执行权， 《人行法》第5条规定人民银行就年度货币供应量、利率、 汇率和国务院规定的其他重要事项作出决定，报国务院批准后执行，其他事项可先予执行然后备案。（3）《人行法》第6条规定人民银行应当向全国人大常委会提出有关货币政策和金融监督管理情况的工作报告。通过这种间接向权力机关负责的形式，可在一定程度上制约国务院的干预。
尽管《人行法》在确定人民银行的独立性问题上，尤其是在处理人民银行和财政、和地方政府之间的关系上，较《中华人民共和国银行管理暂行条例》有了很大的进步，但因历史的、现实的原因、条件的限制，其立法还存在诸多疏漏，其独立性仍然不是很强，最多只能属于独立性居中型。即如我国中央银行戴相龙行长所言：“独立是相对的，是在国务院领导下保持相对独立性。”而笔者认为，中国人民银行依据现行中央银行法所享有的相对独立性，远不足以使它能够完全承担起稳定币值、进行金融监管与调控的重大责任。表现在：
1.职能独立性欠缺。职能独立性标准，体现在中央银行能否独立制定和实施货币政策，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。而中国人民银行职能独立性的欠缺，恰恰表现在它在制定和执行货币政策方面还缺乏应有的自主权，在抵御不合理的融资要求方面还缺少法律保障，而这有可能导致《人行法》第3 条设定的“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”的目的的落空。
如前所述，中央银行独立性问题的提出，源于它的保持币值稳定的职能，以反对政府倾向于过热的经济决策行为的制动作用，而这正是《人行法》第3条所揭橥的，换言之，第3条规定要求赋予中国人民银行以独立制定和执行货币政策的自主权。而这种自主权在现行《人行法》中是大打了折扣的。表现在：1）依第2条第2款的规定， 人民银行制定和实施货币政策，对金融业实施监管要置于国务院领导之下。2）依第 29条但书的规定，人民银行对国务院作出的向特定的非银行金融机构融资的决定有履行的义务。3）依第5条的规定，中国人民银行相对于国务院而言，只享有一般货币政策事项的决策权；对于年度货币供应量、利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，但没有最终决策权。而这种最终决策权以及重大与非重大货币事项的确定权都操在国务院手中。由于中国人民银行对国务院的行政隶属性和制定执行货币政策的缺权性，使其根本无权或难以对国务院说不，行使抗辩权。这种状况的负面效应在中央银行和政府的宏观经济目标一致的情况下尚不明显，但在央行和政府的目标不一致甚至存在严重冲突的情况下，就会成为一种灾难。因为央行的制衡作用无法通过合法的程序发挥，原本已割断的中央银行受制于财政、地方政府、政府各部门的联系都有可能通过中央政府再变相的联结起来，并通过中央政府的权威，造成人民银行的巨大压力，最终造成货币的超量供应。在这方面我们是有深刻的历史教训的。